ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 вересня 2020 року
м. Київ
Справа № 911/933/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Міщенка І.С. - головуючого, Берднік І.С., Сухового В.Г.,
за участю секретаря судового засідання - Савінкової Ю.Б.
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника військового прокурора Центрального регіону України
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 16 червня 2020 року (головуючий - Андрієнко В.В., судді: Пашкіна С.А., Буравльов С.І.) у справі
за позовом військового прокурора Черкаського гарнізону в інтересах держави в особі: (1) Міністерства енергетики та захисту довкілля України, (2) Державної екологічної інспекції Центрального округу
до Квартирно-експлуатаційного відділу міста Біла Церква
про зобов`язання вчинити дії.
(у судовому засіданні взяли участь: прокурор Грищенко М.А. та представник Відповідача - Свириденко В.М.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст і підстави позовних вимог
1. Військовий прокурор Черкаського гарнізону в інтересах держави в особі Міністерства екології та природних ресурсів України, Державної екологічної інспекції Центрального округу звернувся до Господарського суду Київської області з позовом до Квартирно - експлуатаційного відділу м. Біла Церква (далі також - Відповідач, КЕВ м. Біла Церква) та просив суд зобов`язати Відповідача вчинити дії по усуненню порушень вимог природоохоронного законодавства та привести у належний стан земельну ділянку площею 965,89 кв.м, яка знаходиться за адресою: м. Черкаси, вул. Надпільна, 222/3.
2. В обґрунтування заявлених вимог, прокурор посилався на порушення Відповідачем вимог природоохоронного законодавства, що призвело до забруднення і засмічення земельної ділянки будівельними та побутовими відходами.
Короткий зміст і мотиви судових рішень
3. Рішенням Господарського суду Київської області від 20.12.2019 позов у даній справі задоволено у зв`язку з його обґрунтованістю. Зобов`язано КЕВ м. Біла Церква вчинити дії по усуненню порушень вимог природоохоронного законодавства та привести земельну ділянку площею 965,89 кв.м. за адресою: м. Черкаси, вул. Надпільна, 222/3 в належний стан шляхом прибирання будівельних відходів, відходів деревини, скла, ПЕТ-пляшок та інших відходів.
4. За наслідками перегляду справи в апеляційному порядку, постановою Північного апеляційного господарського суду від 16.06.2020, рішення Господарського суду Київської області від 20.12.2019 скасовано, а позов прокурора залишено без розгляду.
4.1. Вказану постанову апеляційний господарський суд мотивував тим, що прокурором при поданні позову в інтересах держави в особі Міністерства екології та природних ресурсів України (Міністерства енергетики та захисту довкілля України) та Державної екологічної інспекції Центрального округу не було належним чином обґрунтовано того, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, а саме не надано суду першої інстанції належних та допустимих доказів такої бездіяльності.
4.2. Господарський суд апеляційної інстанції відхилив посилання прокурора на кримінальне провадження № 42019250020000016, що здійснюється ГУ Національної поліції в Черкаській області, адже, на думку суду, воно не може бути належним доказом нездійснення або неналежного здійснення саме уповноваженим органами відповідних повноважень і крім цього, стосується воно неналежного виконання своїх обов`язків посадовими особами КЕВ м. Біла Церква.
4.3. За висновок апеляційного господарського суду сама по собі наявність кримінального провадження № 42019250020000016 та здійснення військовим прокурором Черкаського гарнізону процесуального керівництва у ньому не можуть бути беззаперечним доказом наявності у прокуратури права звернення до господарського суду із відповідним позовом.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погодившись із постановою апеляційного господарського суду, посилаючись при цьому на пункт 1 частини 2 статті 287 ГПК України, заступник військового прокурора Центрального регіону України звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою у якій просить постанову Північного апеляційного господарського суду від 16.06.2020 у даній справі скасувати, а рішення Господарського суду Черкаської області від 20.12.2019 залишити в силі.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи касаційної скарги (узагальнено)
6. У тексті касаційної скарги прокурор зазначає, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано положення ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" та порушено ст.ст. 53, 162, 174, 236 Господарського процесуального кодексу України (далі ГПК України), оскільки ним проігноровано, що (1) прокурором належним чином обґрунтовано необхідність захисту інтересів держави; (2) засмічення земельної ділянки відбувалось близько 10 років, проте землекористувачі та уповноважені органи в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу не вживали заходів щодо усунення порушень вимог природоохоронного законодавства, хоча при цьому остання знала про такі порушення; (3) Державна екологічна інспекція Центрального округу не пред`являла позов, вважаючи, що виявлені порушення будуть усунуті під час розслідування кримінального провадження; (4) прокурором було надано місцевому суду лист про звернення до суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу, за результатами розгляду якого інспекція не виявила наміру про самостійне звернення до суду щодо усунення порушень природоохоронного законодавства.
6.1. Крім вказаного, скаржник також звертає увагу на тому, що постанову апеляційного господарського суду прийнято без урахування висновків щодо застосування наведених правових норм, викладених у постановах Верховного Суду у справах №№ 903/129/18, 912/2385/18, 905/803/18, 910/7813/18, 910/3486/18, 910/21265/17, 926/1111/15, 927/544/17.
Доводи відзиву Відповідача (узагальнено)
7. У відзиві на касаційну скаргу КЕВ міста Біла Церква заперечує проти доводів прокурора, вважає їх необґрунтованими і просить оскаржувану постанову залишити без змін з мотивів, якими керувався господарський суд апеляційної інстанції.
8. Доводи, викладені у поясненнях Державної екологічної інспекції Центрального округу Верховним Судом не розглядаються, оскільки касаційному суду не надано доказів того, що підписант цих пояснень А. Ворона діє від імені інспекції в порядку самопредставництва чи як адвокат.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
9. Рішенням Виконавчого комітету Черкаської міської ради народних депутатів від 11.08.1982 № 454 "Про видачу акту на право користування землею Черкаській КЕЧ району", затверджено план закріплення меж землекористування Черкаської КЕЧ району у межах плану загальною площею 360,07 га.
9.1. На підставі відповідного рішення видано Державний акт на право користування землею серії В № 015211.
10. Земельна ділянка площею 965,89 кв.м на даний час перебуває у користуванні Відповідача, що останній у даній справі не заперечував.
11. Військовою прокуратурою Черкаського гарнізону здійснюється процесуальне керівництво у кримінальному провадженні № 42019250020000016 відкритому за фактом порушення посадовими особами КЕВ м. Біла Церква спеціальних правил щодо раціонального і науково обґрунтованого використання земель, зокрема, забруднення землі.
12. Протоколом огляду місяця в рамках вказаного кримінального провадження, за участі працівників Державної екологічної інспекції Центрального округу на території військового містечка № 1 зафіксовано засмічення земельної ділянки, яка розташована за адресою: м. Черкаси, вул. Надпільна, 222 /3. Загальна площа засмічених земельних ділянок, які входять до земельної ділянки, якою користується Відповідач, складає 653,05 м2.
13. За розрахунком спеціалістів Державної екологічної інспекції Центрального округу розмір збитків, спричинених державі, засміченням земельної ділянки становить 31 021 463, 90 грн.
14. 20.03.2019 заступник військового прокурора Черкаського гарнізону звернувся до Відповідача з вимогою № 21-773вих.-19 щодо очищення від забруднення відповідної земельної ділянки.
15. Відповідач у відповіді на вимогу прокурора вказав, що: джерело засмічення частини земельної ділянки військового містечка № 1 м. Черкаси знаходиться на території, яку в даний час використовує власник розташованого на ній відчуженого нерухомого майна - ПП "Екпертбуд"; здійснення охорони вивільненої території військового містечка № 1 м. Черкаси штатним розкладом КЕВ м. Біла Церква не передбачено та відсутній персонал, для здійснення природоохоронної діяльності. При цьому, у відповіді на лист Відповідач зазначив, що шукає можливість для здійснення очищення від засмічення даної території.
16. У зв`язку з тим, що Відповідачем не здійснено дій щодо прибирання земельної ділянки від сміття, яке на ній знаходиться, прокурор звернувся до суду з даним позовом.
Оцінка аргументів учасників справи та висновків судів попередніх інстанцій
17. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
18. Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
19. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци 1 і 2 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").
20. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1-3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").
21. Системне тлумачення положень частин 3-5 статті 53 ГПК України і частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
22. Водночас тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом.
При цьому розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
20. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
21. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
22. Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.