ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 серпня 2020 року
м. Київ
Справа № 924/92/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Дроботової Т. Б. - головуючого, Багай Н. О., Зуєва В. А.,
секретар судового засідання - Грузицька І. В.,
за участю представників:
прокурора - Шекшеєва В. С.,
позивача - не з`явилися,
відповідача - не з`явилися,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Заступника прокурора Рівненської області
на постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 20.06.2019 (судді: Дужич С. П., Юрчук М. І., Саврій В. А.) та ухвалу Господарського суду Хмельницької області від 10.04.2019 (суддя Виноградова В. В.) у справі
за позовом заступника керівника Калинівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Літинської селищної ради
до Фізичної особи-підприємця Косована Миколи Миколайовича
про стягнення 84 722,38 грн,
ВСТАНОВИВ:
1. Короткий зміст і підстави позовних вимог
1.1. У січні 2019 року Заступник керівника Калинівської місцевої прокуратури (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Літинської селищної ради звернувся до Господарського суду Хмельницької області з позовом до фізичної особи-підприємця(далі - ФОП) Косована М. М. про стягнення безпідставно збережених коштів у виді орендної плати у сумі 84 722,38 грн.
1.2. Позовні вимоги із посиланням на положення статей 1212, 1214 Цивільного кодексу України, статей 83, 90, 120, 125, 126, 206 Земельного кодексу України обґрунтовані тим, що починаючи з 14.09.2017 (дата державної реєстрації відповідачем права власності на нерухоме майно) Косован М. М. використовує земельну ділянку комунальної власності з метою здійснення підприємницької діяльності за відсутності правовстановлюючих документів на земельну ділянку.
Крім того, прокурор на підставі статті 1311 Конституції України, статті 53 Господарського процесуального кодексу України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наголосив, що Літинська селищна рада, як уповноважений на розпорядження земельною ділянкою комунальної власності орган, не виконує функцій на захист прав та законних інтересів територіальної громади, не ініціює вирішення питання про стягнення з відповідача коштів за користування земельною ділянкою.
1.3. У відзиві на позовну заву ФОП Косован М. М., заперечуючи проти її задоволення, звернув увагу на недоведеність прокурором обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Літинською селищною радою, яка, у свою чергу, є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту майнових інтересів територіальної громади, а отже і підстав представництва у спірних правовідносинах згідно із Законом України "Про прокуратуру".
2. Короткий зміст судових рішень у справі
2.1. Ухвалою Господарського суду Хмельницької області від 10.04.2019, залишеною без змін постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 20.06.2019, позовну заяву заступника керівника Калинівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Літинської селищної ради до ФОП Косована М. М. про стягнення безпідставно збережених коштів у розмірі орендної плати у сумі 84722,38 грн залишено без розгляду.
2.2. Судові рішення аргументовано тим, що у Літинської селищної наявні всі законні можливості самостійно захищати свої інтереси у відносинах з відповідачем, зокрема, шляхом подання позову до господарського суду, а сам лише факт відсутності звернення суб`єкта владних повноважень із позовом до суду не може свідчити про свідоме зволікання уповноваженого органу щодо захисту своїх прав та інтересів.
Отже суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що у поданій прокурором позовній заяві не зазначено причин, за якими позивач не може самостійно звернутися за захистом до суду, наявність реальних перешкод захисту інтересів держави належним суб`єктом, а отже підстав для звернення прокурора до суду відповідно до положень Закону України "Про прокуратуру".
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги
3.1. Не погоджуючись із судовими рішеннями, прокурор у касаційній скарзі просить ухвалу Господарського суду Хмельницької області від 10.04.2019 і постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 20.06.2019 скасувати, а справу передати для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Так, скаржник зазначає, що звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності під час вирішення питання оплатності користування землями комунальної власності та захисту економічних інтересів держави в особі органу місцевого самоврядування щодо наповнення місцевого бюджету.
Суди, надаючи оцінку підставам звернення прокурора із позовом, залишили поза увагою, що усвідомлюючи порушення своїх інтересів, про що свідчать листи Літинської селищної ради від 16.11.2017 № 104, від 18.07.2018 № 01-37/455, направлені на адресу ФОП Косована М. М. з вимогою оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку та добровільної сплати коштів за її використання, маючи відповідні повноваження для захисту своїх інтересів, Літинська селищна рада з червня 2018 року не звернулася до суду.
Висновки суду апеляційної інстанції щодо можливості реалізації органом місцевого самоврядування як самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності у будь-який час свого права на звернення до суду з відповідним позовом, на думку прокурора, не спростовують доводів прокурора щодо тривалої бездіяльності цього органу. Отже висновки судів про недоведеність прокурором підстав представництва у цьому випадку є безпідставними.
3.2. ФОП Косован М. М. і Літинська селищна рада не скористалися правом на подання відзиву на касаційну скаргу.
4. Розгляд касаційної скарги і позиція Верховного Суду
4.1. Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 12.08.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою прокурора на ухвалу Господарського суду суду Хмельницької області від 10.04.2019 і постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 20.06.2019 у справі № 924/92/19, яке зупинялося згідно з ухвалами від 03.09.2019 і від 05.11.2019 до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справ № 587/430/16-ц і № 912/2385/18.
Ухвалою від 17.08.2020 у зв`язку з усуненням обставин, що викликали зупинення провадження у цій справі провадження у справі поновлено.
4.2. Заслухавши суддю-доповідача, представника прокуратури, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування судами норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення з таких підстав.
4.3. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Положення пункту 3 частини 1 статті 1311 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
4.4. За змістом абзаців 1, 2 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.
4.5. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1-3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").
4.6. Системне тлумачення положень частин 3-5 статті 53 Господарського процесуального кодексу України і частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
4.7. Водночас тлумачення пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом.
При цьому розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
4.8. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Разом з тим прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17).