ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 260/1364/18
адміністративне провадження № К/9901/10622/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Мартинюк Н.М.,
суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №260/1364/18
за позовом ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої дитини - ОСОБА_2
до Міжгірського районного сектору Головного управління Державної міграційної служби у Закарпатській області, Головного управління Державної міграційної служби України у Закарпатській області
про визнання бездіяльності протиправною і зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої дитини - ОСОБА_2
на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року (прийняте у складі: головуючого судді Калинич Я.М.)
і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 2 квітня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Гінди О.М., суддів Заверухи О.Б., Ніколіна В.В.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду в інтересах неповнолітньої дитини - ОСОБА_2 з позовом, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Міжгірського районного сектору Головного управління Державної міграційної служби у Закарпатській області та Головного управління Державної міграційної служби у Закарпатській області щодо не оформлення ОСОБА_2 паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ;
- зобов`язати Міжгірський районний сектор Головного управління Державної міграційної служби у Закарпатскій області та Головне управління Державної міграційної служби у Закарпатській області оформити і видати ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ;
- відповідно до статті 371 Кодексу адміністративного судочинства України для забезпечення реалізації порушених прав допустити рішення до негайного виконання.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач звернувся до Міжгірського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби у Закарпатській області (надалі також - "Міжгірського РВ ГУ ДМС у Закарпатській області", "відповідач 1") і Головного управління Державної міграційної служби України у Закарпатській області (далі - "ГУ ДМС у Закарпатській області", "відповідач 2") із заявою про оформлення і видачу його дитині паспорту громадянина України у формі книжечки, відповідно до Положення про паспорт громадянина України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ.
Однак, відповідачі відмовили у оформленні та видачі паспорту у вигляді книжечки на підставі положень Закону України "Про Єдиний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус", відповідно до яких оформлення і видача паспорта громадянина України здійснюється розпорядником ЄДД у формі карти.
Проте, на думку позивача, така відмова відповідачів є протиправною, оскільки відмовою у видачі дитині паспорта-книжечки порушуються конституційні права дитини. Крім того, на підтвердження своєї позиції позивач посилався на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 19 вересня 2018 року у справі №806/3265/17.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 2 квітня 2019 року, відмовлено у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої дитини - ОСОБА_2 .
Суди попередніх інстанцій, приймаючи оскаржувані рішення, виходили з того, що позивач недотримався встановленої законодавством процедури подання документів для оформлення паспорта, а тому підстави для визнання бездіяльності відповідачів щодо оформлення і видачі паспорта неповнолітній ОСОБА_2 були відсутні. Крім того, як встановлено судами попередніх інстанцій, заява позивача від 12 жовтня 2018 року не містить всіх відомостей, передбачених додатком №1 до Порядку №320, а також не містить документів, визначених у пункті 13 Положення про паспорт громадянина України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ, що є передумовою для розгляду питання щодо видачі паспорту у формі паспортної книжечки. Водночас, у поданій заяві заявники тільки повідомили про майбутнє подання документів у разі отримання позитивної відповіді.
Отже, суди першої й апеляційної інстанцій дійшли висновку про те, що за відсутності подання необхідних документів для видачі паспорта (заяви про видачу паспорта відповідного зразка, свідоцтва про народження, двох фотокарток розміром 35x45 мм) відповідач позбавлений можливості видати паспорт громадянина України будь-якого зразка, невиконання обов`язку щодо подання належного пакету документів звільняє відповідача від обов`язку приймати відповідні рішення за результатом розгляду заяви позивача від 12 жовтня 2018 року.
Крім цього, як зауважили суди, у спірних правовідносинах має місце випадок звернення особи за роз`ясненням у порядку Закону України "Про звернення громадян". А тому правовідносини з приводу видачі паспорта громадянина України у будь-якій формі (чи то ID-картки, чи то оформлення у формі книжечки) взагалі не склались. Відсутність правовідносин, в даному випадку, свідчить про відсутність порушеного права.
Листи відповідачів, з якими висловив незгоду позивач, не є рішенням суб`єктів владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України").
Тому суди попередніх інстанцій дійшли висновку про відсутність підстав для задоволення позову ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої дитини - ОСОБА_2 і про неможливість застосування у цій справі правових висновків Великої Палати Верховного Суду, висловлених у постанові від 19 вересня 2018 року у справі №806/3265/17.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої дитини - ОСОБА_2 просив скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 2 квітня 2019 року, і ухвалити нову постанову, якою задовольнити його позовні вимоги в повному обсязі.
Зокрема, скаржник зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій є необґрунтованими, прийняті з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неправильним застосуванням норм матеріального права, а також без повного і всебічного з`ясування обставин справи. Зазначає, що суди попередніх інстанцій протиправно йому відмовили у застосуванні до спірних правовідносин правових висновків Великої Палати Верховного Суду, які викладені у постанові від 19 вересня 2018 року у справі №806/3265/17.
Крім того, позивач зауважує, що він разом зі своєю неповнолітньою дитиною намагалися подати заяву про оформлення і видачу паспорту громадянина України у формі книжечки встановленого зразку разом з усіма необхідними документами, проте керівник Міжгірського РВ ГУ ДМС у Закарпатській області відмовив у прийнятті такої заяви.
Відповідач 2 подав відзив на касаційну скаргу, в якому зазначив, що рішення судів першої й апеляційної інстанцій є законними і обґрунтованими, прийнятими з дотриманням норм матеріального і процесуального права. Просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
Міжгірське РВ ГУ ДМС у Закарпатській області не надало суду свого відзиву на касаційну скаргу.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 і ОСОБА_3 є батьками неповнолітньої ОСОБА_2 ІНФОРМАЦІЯ_1 відповідно до свідоцтва про народження від 8 липня 2002 року.
12 жовтня 2018 року позивач як законний представник ОСОБА_2 звернувся до Міжгірського РВ ГУ ДМС у Закарпатській області із заявою щодо оформлення паспорта громадянина України, в якій просив оформити і видати паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до чинного Положення про паспорт громадянина України без застосування засобів ЄДДР. Також просив не передавати персональні дані їхньої дитини до ЄДДР і не присвоювати їй УНЗР або будь-які інші ідентифікатори особи. Облік вести виключно за іменем, прізвищем і по-батькові, тобто за раніше встановленими формами. У заяві позивач і ОСОБА_2 просили відповідно до Закону України "Про звернення громадян" надіслати письмову відповідь на їхню адресу і зазначили, що копія свідоцтва про народження і дві фотокартки для оформлення паспорта у формі книжечки буде надано у разі позитивної відповіді на заяву.
З аналогічною заявою позивач і ОСОБА_2 звернулися до ГУ ДМС України у Закарпатській області.
Листом Міжгірського РВ ГУ ДМС України у Закарпатській області від 1 листопада 2018 року №183 надано відповідь на звернення позивача, в якому відповідач 1 зазначив, що постановою від 25 березня 2015 року №302 затверджено Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, відповідно до якого обмін і видача паспорта особі, яка досягла 14-річного віку здійснюється на підставі заяви-анкети, поданої нею особисто та визначеного пунктом 35 Порядку переліку необхідних документів. Додатково проінформовано позивача, що пунктом 13 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ також передбачено подання обов`язкового переліку документів. Заявникам роз`яснено, що для оформлення паспорта громадянина України необхідно особисто звернутися до територіального підрозділу органу міграційної служби за місцем реєстрації/фактичного проживання і надати передбачену законодавством заяву з переліком необхідних документів.
Аналогічні за змістом роз`яснення надало ГУ ДМС України в Закарпатській області в листі за результатами розгляду звернення позивача і ОСОБА_2 від 12 жовтня 2018 року.
III. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За змістом частин першої, другої статті 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
Відповідно до частин першої, другої статті 35 Конституції України кожен має право на свободу світогляду і віросповідання. Це право включає свободу сповідувати будь-яку релігію або не сповідувати ніякої, безперешкодно відправляти одноособово чи колективно релігійні культи і ритуальні обряди, вести релігійну діяльність. Здійснення цього права може бути обмежене законом лише в інтересах охорони громадського порядку, здоров`я і моральності населення або захисту прав і свобод інших людей. За змістом частини четвертої цієї ж статті, ніхто не може бути увільнений від своїх обов`язків перед державою або відмовитися від виконання законів за мотивами релігійних переконань.
Відповідно до статті 3 Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації" кожному громадянину в Україні гарантується право на свободу совісті. Це право включає свободу мати, приймати і змінювати релігію або переконання за своїм вибором і свободу одноособово чи разом з іншими сповідувати будь-яку релігію або не сповідувати ніякої, відправляти релігійні культи, відкрито виражати і вільно поширювати свої релігійні або атеїстичні переконання.
Частиною першою статті 4 Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації" визначено, що громадяни України є рівними перед законом і мають рівні права в усіх галузях економічного, політичного, соціального і культурного життя незалежно від їх ставлення до релігії. В офіційних документах ставлення громадянина до релігії не вказується. За змістом частини третьої цієї статті, ніхто не може з мотивів своїх релігійних переконань ухилятися від виконання конституційних обов`язків. Заміна виконання одного обов`язку іншим з мотивів переконань допускається лише у випадках, передбачених законодавством України.
Згідно з частинами другою, десятою статті 5 Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації" церква (релігійні організації) в Україні відокремлена від держави. Релігійна організація зобов`язана дотримуватись вимог чинного законодавства і правопорядку.
Згідно з частиною другою статті 32 Конституції України не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
За змістом частини першої статті 92 Конституції України, виключно законами України, зокрема, визначаються: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов`язки громадянина; громадянство, правосуб`єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства, засади регулювання демографічних та міграційних процесів.
Згідно з частиною першою статті 1 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" від 20 листопада 2012 року №5492-VI в редакції згідно із Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, спрямованих на лібералізацію Європейським Союзом візового режиму для України" від 14 липня 2016 року №1474-VІІІ, суспільні відносини, пов`язані із збиранням, накопиченням, захистом, зберіганням, обліком, використанням і поширенням інформації Єдиного державного демографічного реєстру (далі - "Реєстр"), оформленням, видачею, обміном, пересиланням, вилученням, поверненням державі, визнанням недійсними та знищенням передбачених цим Законом документів, регулюються Конституцією України, міжнародними договорами України, цим та іншими законами України, а також прийнятими на їх виконання нормативно-правовими актами у сферах, де використовуються відповідні документи, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи.
Частиною першою статті 4 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" єдиний державний демографічний реєстр (Реєстр) - це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина.
Реєстр та майнові права інтелектуальної власності на створені на замовлення уповноважених суб`єктів для функціонування Реєстру об`єкти інтелектуальної власності належать державі. Відчуження, передача чи інше використання, ніж визначено цим Законом, Реєстру, його структурних складових та майнових прав інтелектуальної власності забороняються.
Єдиний державний демографічний реєстр ведеться з метою ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення передбачених цим Законом документів. Єдиний державний демографічний реєстр у межах, визначених законодавством про свободу пересування та вільний вибір місця проживання, використовується також для обліку інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування.
Згідно з частинами другою, третьою статті 4 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" визначені цим Законом уповноважені суб`єкти для обліку даних ведуть відомчі інформаційні системи (далі - "ВІС"), Порядок ведення Реєстру та взаємодії між уповноваженими суб`єктами встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" внесення інформації до Реєстру здійснюється уповноваженими суб`єктами за зверненням заявника, на підставі інформації державних органів реєстрації актів цивільного стану, органів реєстрації фізичних осіб, а також інформації органів виконавчої влади, інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з дотриманням вимог Закону України "Про захист персональних даних".
У разі якщо інформація про особу вноситься до Реєстру вперше, проводиться ідентифікація особи, після завершення якої автоматично формується унікальний номер запису в Реєстрі та фіксуються час, дата та відомості про особу, яка оформила заяву-анкету (в електронній формі). Унікальний номер запису в Реєстрі є незмінним.
За частиною першою статті 13 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру (далі - "документи Реєстру"), відповідно до їх функціонального призначення поділяються на документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, і документи, що посвідчують особу та підтверджують її спеціальний статус.
Одним із документів Реєстру, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, зазначено паспорт громадянина України (підпункт "а" пункту 1 частини першої статті 13 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус").
Відповідно до частини третьої статті 13 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон, дипломатичний паспорт України, службовий паспорт України, зокрема, містять безконтактний електронний носій.
Згідно з частинами першою, другою, четвертою і п`ятою статті 14 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" форма кожного документа встановлюється цим Законом. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета. Документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі книжечки здійснюється за технологією лазерного гравіювання та лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі картки виконується за технологією термодруку або лазерного гравіювання. Персоналізація документів здійснюється централізовано у Державному центрі персоналізації документів.
Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета.