ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 500/3719/15-а
адміністративні провадження № К/9901/9690/18, №К/9901/9688/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Дунайський аграрій" та Саф`янської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2016 року (судді Бітов А.І., Лукянчук О.В., Ступакова І.Г.) у справі № 500/3719/15-а за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Саф`янської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Дунайський аграрій", Сільськогосподарський кооператив "Чапаєва" про визнання незаконним та скасування рішення,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У червні 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася до Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області з позовом до Виконавчого комітету Саф`янської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області (далі - Виконком, відповідач), треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Дунайський аграрій" (далі - ТОВ "Дунайський аграрій), Сільськогосподарський кооператив "Чапаєва" (далі - СК "Чапаєва"), у якому, враховуючи заяву про зміну позовних вимог, просила визнати незаконним та скасувати рішення відповідача від 28 січня 2015 року № 5 "Про погодження ціни за спожиту воду населенню та іншим споживачам на 2015 року".
Позовні вимоги мотивовані тим, що при затверджені тарифів за спожиту воду відповідачем було порушено положення наказу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 03 грудня 2013 року № 1428 "Про затвердження Змін до Порядку надання висновків щодо розрахунків економічно обґрунтованих планових витрат під час формування тарифів на окремі види житлово-комунальних послуг", оскільки наданий СК "Чапаєва" розрахунок не пройшов передбаченої законом процедури погодження, зроблений без обґрунтування технічних, нормативних та фактичних даних, у розрахунку вказано надумані цифри без урахування технічної можливості свердловин, не враховано дохід від продажу води, тарифи є економічно необґрунтованими та безпідставно підвищеними. Крім того, в порушення статті 36 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" проект рішення не було оприлюднено, рішення про затвердження тарифів прийнято без проведення громадських слухань, передбачених статтею 11 Закону України "Про житлово-комунальні послуги", що є підставою для скасування оскаржуваного рішення.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Ухвалою Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 07 червня 2016 року адміністративний позов ОСОБА_1 в частині визнання незаконним та скасування рішення Виконкому від 28 січня 2015 року № 5 "Про погодження ціни за спожиту воду населенню та іншим споживачам на 2015 року" з підстав економічної необґрунтованості тарифів - залишено без розгляду.
Постановою Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 07 червня 2016 року в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
Приймаючи означене рішення, суд першої інстанції виходив з того, що на час затвердження оскаржуваного рішення Виконком не мав офіційної сторінки у мережі Інтернет, а також друкованого засобу масової інформації. Матеріали, надані ТОВ "Дунайський аграрій" для погодження цін на питну та технічну воду на 2015 рік були вивчені 22 січня 2015 року на засіданні робочої групи, яка вирішила надані матеріали, а також протокол робочої групи розмістити на інформаційному стенді Саф`янської сільської ради. З огляду на ці обставини суд дійшов висновку про те, що відповідач діяв на підставі, у межах наданих йому повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 16 серпня 2016 року скасував постанову Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 07 червня 2016 року та прийняв нову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 задовольнив. Визнав протиправним та скасував рішення Виконкому від 28 січня 2015 року № 5 "Про погодження ціни за спожиту воду населенню та іншим споживачам на 2015 року".
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції керувався тим, що відповідачем не доведено до фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань інформацію про зміну тарифів на водопостачання, що призвело до порушення їхніх прав на подання своїх зауважень чи пропозицій, які могли бути враховані при підготовці рішення про зміну тарифів. Зазначені обставини, враховуючи положення статті 36 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", унеможливлювали прийняття оскаржуваного регуляторного акта. Отже, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про невідповідність оскаржуваного рішення Виконкому вимогам частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та, відповідно, його скасування.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
Не погодившись з постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2016 року, ТОВ "Дунайський аграрій" звернулося з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі постанову Ізмаїльського міськрайонного суду від 07 червня 2016 року.
Скаржник вважає, що висновок апеляційного суду про те, що рішення Виконкому від 28 січня 2015 року № 5 не було оприлюднено та відсутній аналіз регуляторного впливу оскаржуваного акта не відповідає дійсності, так як матеріали надані ТОВ "Дунайський аграрій" для погодження цін на питну та технічну воду на 2015 рік були оприлюднені на інформаційному стенді Саф`янської сільської ради, а аналіз регуляторного впливу оскаржуваного рішення був розглянутий на засіданні робочої групи. На обґрунтування своєї позиції скаржник посилається на приписи статті 13 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та статті 4 Закону України "Про особливості доступу до інформації у сферах постачання електричної енергії, природного газу, теплопостачання, централізованого постачання гарячої води, централізованого питного водопостачання та водовідведення", якими передбачено право органів місцевого самоврядування оприлюднювати інформацію про ціни та тарифи на своїх інформаційних стендах. Отже, відповідач діяв у спосіб, визначений законами України. З огляду на вказане скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції мав застосувати положення статті 200 КАС України (в редакції, чинній на час ухвалення оскаржуваного рішення), якою передбачено, що правильне по суті рішення не може бути скасоване з одних лише формальних міркувань.
Саф`янська сільська рада також звернулася з касаційною скаргою на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2016 року, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати вказане судове рішення та залишити в силі постанову Ізмаїльського міськрайонного суду від 07 червня 2016 року.
На думку скаржника, висновок суду апеляційної інстанції про те, що відповідачем до доведено до фізичних, юридичних осіб, їх об`єднань інформацію про зміну тарифів на водопостачання, що призвело до порушення їхніх прав на подання зауважень чи пропозицій, є помилковим. Приймаючи оскаржувану постанову суд апеляційної інстанції не взяв до уваги Порядок доведення до споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та про врахування відповідної позиції територіальних громад, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 30 липня 2012 року № 390, зареєстрований у Міністерстві юстиції України 16 серпня 2012 року за № 1380/21692. Зокрема скаржник вказує, що розробник проекту, в даному випадку ТОВ "Дунайський аграрій", протягом п`яти робочих днів з дня подання відповідних розрахунків до Саф`янської сільської ради інформував споживачів про намір здійснити зміну тарифів у спосіб, передбачений статтею 13 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а також строк, протягом якого від фізичних, юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції. Жителі села мали змогу ознайомитися із розрахунками економічно обґрунтованих витрат змін тарифів на водопостачання на інформаційних стендах адмінбудинках ТОВ "Дунайський аграрій" та сільської ради. Таким чином, на думку скаржника, Виконком діяв у межах своїх повноважень та у спосіб, визначений законами України.
Ухвалами Вищого адміністративного суду України від 14 вересня 2016 року відкриті касаційні провадження за касаційними скаргами ТОВ "Дунайський аграрій" та Саф`янської сільської ради.
На вказані касаційні скарги ОСОБА_1 подані заперечення, у яких позивачка просить їх відхилити, а постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2016 року залишити без змін. Вважає, що оскаржувана постанова прийнята у відповідності до вимог чинного законодавства, враховуючи всі фактичні обставини справи, та з правильним застосуванням норм матеріального та процесуального права. ОСОБА_1 вказує на необґрунтованість доводів касаційних скарг ТОВ "Дунайський аграрій" та Саф`янської сільської ради, посилаючись на те, що у відповідача була можливість оприлюднення проекту рішення відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Твердження скаржників про те, що рішення Виконкому від 28 січня 2015 року № 5 "Про погодження ціни за спожиту воду населенню та іншим споживачам на 2015 року" було скасоване судом лише з процедурних питань, не відповідає дійсності. Також, на думку позивачки, є необґрунтованими доводи скаржників про те, що аналіз регуляторного впливу оскаржуваного рішення можна здійснити на засіданні робочої групи, оскільки таке законом не передбачено.
У письмових поясненнях СК "Чапаєва" зазначає, що постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2016 року підлягає скасуванню, оскільки прийнята з порушенням норм матеріального права, а саме частини другої статті 19, 24 Конституції України, статей 8, 13 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", статті 4 Закону України "Про особливості доступу до інформації у сферах постачання електричної енергії, природного газу, теплопостачання, централізованого постачання гарячої води, централізованого питного водопостачання та водовідведення" та наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 30 липня 2012 року № 390. СК "Чапаєва" просить залишити в силі постанову Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 07 червня 2016 року.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
На підставі підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону № 2147-VIII зазначені касаційні скарги передані на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
17 серпня 2020 року відповідно до протоколів повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 17 серпня 2020 року № 1495/0/78-20, у зв`язку з постановленням Верховним Судом 14 серпня 2020 року ухвали про відведення судді-доповідача Коваленко Н.В. та суддів Берназюка Я.О., Шарапи В.М. від розгляду матеріалів касаційних скарг ТОВ "Дунайський аграрій" та Саф`янської сільської ради у справі 500/3719/15-а, визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Загороднюк А.Г., Калашнікова О.В.
Ухвалою від 26 серпня 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
28 січня 2015 року Виконком відповідно до статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", розглянувши та обговоривши подання директора ТОВ "Дунайський аграрій" про погодження ціни за спожиту воду населенню та іншим споживачам, яка розрахована на 2015 рік на підставі собівартості води, прийняв рішенням № 5 "Про погодження ціни за спожиту воду населенню та іншим споживачам на 2015 року".
Згідно з поясненнями голови Саф`янської сільської ради, офіційну сторінку у мережі Інтернет на час затвердження рішення, а також друкованого засобу масової інформації відповідач не мав. Матеріали, надані ТОВ "Дунайський аграрій" для погодження ціни на питну та технічну воду на 2015 рік були вивчені 22 січня 2015 року на засіданні робочої групи, яка вирішила надані матеріали, а також протокол робочої групи розмістити на інформаційному стенді сільради.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Отже, касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України", "Рябих проти Росії", "Нєлюбін проти Росії"), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначені в статті 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Верховний Суд, надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційних скарг, виходить з наступного.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож адміністративні суди мають з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
Частиною другою статті 19 Конституції України установлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За наведеним у статті 1 Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначенням, регуляторний акт - це: