ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 804/871/16
адміністративне провадження № К/9901/9561/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 червня 2016 року (суддя Барановський Р.А.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року (судді Божко Л.А., Круговий О.О., Лукманова О.М.) у справі № 804/871/16 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Дніпропетровській області про стягнення вихідної допомоги, грошової компенсації за невикористану відпустку, середнього заробітку за період затримки у розрахунку при звільненні та моральної шкоди,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У лютому 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Дніпропетровській області (далі - ГУМВС в Дніпропетровській області; відповідач), у якому, враховуючи заяву про зміну позовних вимог, просила стягнути з відповідача на її користь: суму вихідної допомоги в розмірі 12 741,30 грн, середній заробіток за період затримки у розрахунку по вихідній допомозі в розмірі 9 266,40 грн, грошову компенсацію за невикористану відпустку в розмірі 7 371,00 грн, середній заробіток за період затримки у розрахунку по грошовій компенсації за невикористану відпустку в розмірі 9 266,4 грн, 3% річних у розмірі 571,74 грн і 1644,78 грн у рахунок стягнення індексу інфляції за прострочення грошового зобов`язання, моральну шкоду в розмірі 3 000,00 грн, а всього до стягнення - 43 861,62 грн.
Свої позовні вимоги ОСОБА_1 мотивувала тим, що проходила публічну службу на посаді інспектора з охорони громадського порядку Томаківського районного відділу ГУМВС в Дніпропетровській області, з якої була звільнена 06 листопада 2015 року через скорочення штатів. Однак, при звільнені зі служби відповідач не здійснив повний розрахунок та не виплатив у повному обсязі належні позивачці кошти, а саме вихідну допомогу та грошову компенсацію за невикористану відпустку.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановою від 15 червня 2016 року позов задовольнив частково. Стягнув з ГУМВС в Дніпропетровській області на користь ОСОБА_1 одноразову грошову допомогу в сумі 12 741, 30 грн. У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що Конституція України закріплює рівні конституційні права і свободи громадян, а тому працівники, що знаходяться у відпустці по догляду за дитиною, також мають право на одноразову грошову допомогу при звільненні відповідно до статті 9 Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб".
Поряд із цим, відмовляючи в задоволенні решти позовних вимог суд указав на їх необґрунтованість, оскільки вважає, що статтею 18 Закону України "Про міліцію" чітко визначено, що порядок та умови проходження служби в міліції регламентуються Положенням про проходження служби особовим складом органів внутрішніх справ. Тобто, норми цього Закону та Положення є спеціальними нормами, які мають застосовуватись до спірних правовідносин. З огляду на це, посилання позивачки на Кодекс законів про працю України, Закон України "Про відпустки" та Цивільний кодекс України є безпідставними. Крім того, в ході судового розгляду справи встановлено, що у ОСОБА_1 відсутні дні невикористаної відпустки.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 24 листопада 2016 року скасував постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 червня 2016 року та прийняв нову, якою відмовив у задоволенні позовних вимог.
Суд апеляційної інстанції не погодився з правовою позицією Дніпропетровського окружного адміністративного суду та зазначив, що у період з 19 грудня 2012 року по 30 жовтня 2015 року, а також з 07 жовтня 2015 року позивачці надавалася неоплачувана відпустка, грошове забезпечення відповідно Інструкції про порядок виплати грошового забезпечення особам рядового і начальницького складу ОВС, затвердженої наказом МВС України від 31 грудня 2007 року № 499, їй не нараховувалося. Відтак, відсутні підстави для стягнення з відповідача вихідної допомоги в розмірі 12 741,30 грн і середнього заробітку за період затримки в розрахунку по вихідній допомозі у розмірі 9 266,40 грн.
Поряд із цим, апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції щодо позовних вимог, у задоволенні яких ОСОБА_1 було відмовлено, виходячи з того, що матеріалами справи підтверджується факт відсутності невикористаної відпустки, в зв`язку із чим відсутні підстави для задоволення позовних вимог щодо стягнення грошової компенсації за невикористану відпустку в розмірі 7 371,00 грн і середнього заробітку за період затримки в розрахунку по грошовій компенсації за невикористану відпустку в розмірі 9 266,40 грн.
Також суд апеляційної інстанції указав на те, що між позивачем та відповідачем існували правовідносини щодо проходженням служби в органах внутрішніх справ та не пов`язані відносинами, що виникають між боржником та кредитором, передбачених Цивільним кодексом України. Зважаючи на це суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог щодо стягнення 3% річних в розмірі 571,74 грн і 1644,78 грн у рахунок індексу інфляції за прострочення грошового зобов`язання та моральної шкоди в розмірі 3 000,00 грн.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 червня 2016 року у частині позовних вимог, у задоволенні яких було відмовлено, та скасувати в повному обсязі постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року. Ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити повністю.
На обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог позивачка вказує про те, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність у неї права на отримання одноразової грошової допомоги відповідно до статті 9 Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", оскільки вказана норма прямо передбачає обов`язок органу виплатити компенсацію за наявності необхідної вислуги років на день звільнення. Скаржниця категорично заперечує проти посилання суду апеляційної інстанції на положення Інструкції № 499, згідно з якими особам рядового і начальницького складу за час перебування у відпустці по догляду за дитиною грошове забезпечення не виплачується, та наголошує, що предметом її адміністративного позову є не стягнення грошового забезпечення за період перебування у соціальній відпустці, а стягнення одноразової грошової допомоги при звільненні.
Позивачка не погоджується з позицією апеляційного суду про відсутність механізму виплати одноразової грошової допомоги при звільненні особи, яка перебуває у відпустці по догляду за дитиною, оскільки вважає, що для розрахунку місячного грошового забезпечення за останній місяць роботи необхідно враховувати місяць, що передував відпустці по догляду за дитиною, за штатною посадою, яку вона займала на день звільнення. При цьому, позивачка звертає увагу на те, що положення статті 9 Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" не містить застережень щодо осіб, які знаходяться у відпустці по догляду за дитиною. Також скаржниця вважає, що відповідач не підтвердив належними та допустимими доказами факт відсутності у неї днів невикористаної відпустки, а наказ від 09 квітня 2016 року № 6 о/с є незаконним і не може слугувати доказом у справі. Таким чином, оскільки відповідач не виконав законодавчого обов`язку щодо виплати ОСОБА_1 одноразової грошової допомоги при звільненні та компенсації за невикористану відпустку, то вона має право вимагати стягнення 3% річних за прострочення грошового зобов`язання.
Ухвалою від 20 грудня 2016 року Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
У запереченнях на касаційну скаргу представник ГУМВС в Дніпропетровській області просить скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року залишити без змін. Така позиція мотивована тим, що норми спеціального законодавства не містять порядку виплати одноразової грошової допомоги при звільненні через скорочення штатів особам рядового та начальницького складу, які перебувають у відпустці по догляду за дитиною. Тому, оскільки ОСОБА_1 перед звільненням грошове забезпечення не отримувала, то підстави для виплати їй вихідної допомоги відсутні. Також, на думку представника відповідача, є правильним висновок суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для виплати ОСОБА_1 компенсації за невикористану відпустку, оскільки така компенсація передбачена лише за невикористану щорічну відпустку та додаткові відпустки. Однак, на день звільнення позивачки з посади у неї не було невикористаних днів відпустки, у зв`язку з чим у подальшому до наказу про звільнення від 06 листопада 2015 року № 485 о/с були внесені відповідні зміни. Представник відповідача підтримав позицію апеляційного суду з приводу того, що на спірні правовідносини не поширюється дія статті 625 Цивільного кодексу України, яка регулює відносини між боржником і кредитором.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
На підставі підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону № 2147-VIII касаційну скаргу ОСОБА_1 передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад судової колегії: Бевзенко В.М. (суддя-доповідач), Шарапа В.М., Данилевич Н.А.
У подальшому склад судової колегії було змінено у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати члена колегії - судді Шарапи В.М. і визначено новий склад колегії: Бевзенко В.М. (суддя-доповідач), Данилевич Н.А., Шевцова Н.В.
23 квітня 2020 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 23 квітня 2020 року № 644/0/78-20, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Бевзенка В.М. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 16 квітня 2020 року № 5), визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Загороднюк А.Г., Калашнікова О.В.
Ухвалою від 26 серпня 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 з 13 квітня 2004 року проходила службу в органах внутрішніх справ на різних посадах. Остання посада відповідно наказу ГУМВС України в Дніпропетровській області від 20 квітня 2015 року № 162 о/с- інспектор з охорони громадського порядку Томаківського РВ ГУМВС України в Дніпропетровській області.
Наказом ГУМВС України в Дніпропетровській області від 28 грудня 2012 року № 278 о/с дск (по особовому складу) старшому лейтенанту міліції ОСОБА_1 , інженеру - програмісту сектору інформаційних технологій Томаківського районного відділу, надано відпустку без збереження заробітної плати для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку з 19 грудня 2012 року по 30 жовтня 2015 року (підстава: свідоцтво про народження від 14 листопада 2012 року НОМЕР_1 ).
Наказом ГУМВС України в Дніпропетровській області від 13 жовтня 2015 року № 449 о/с (по особовому складу) старшому лейтенанту міліції ОСОБА_1, інженеру - програмісту сектору інформаційних технологій Томаківського районного відділу, надано відпустку без збереження заробітної плати для догляду за дитиною до досягнення нею 4-х років з 07 жовтня 2015 року по 07 жовтня 2016 року (підстава: рапорт ОСОБА_1 від 08 жовтня 2015 року та довідка про потребу дитини у домашньому догляді від 07 жовтня 2015 року № 26).
Наказом ГУМВС України в Дніпропетровській області від 06 листопада 2015 року № 485 о/с (по особовому складу), згідно з Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, відповідно до пунктів 10 та 11 розділу Х1 Закону України "Про Національну поліцію" звільнено у запас Збройних Сил (із постановленням на військовий облік) за пунктом 64 "г" (через скорочення штатів) старшого лейтенанта міліції ОСОБА_1, інспектора з охорони громадянського порядку Томаківського районного відділу, з 06 листопада 2015 року. Вислуга років на день звільнення складає 11 років 06 місяців 23 дні. Невикористана частина чергової відпустки за 2015 рік становить 35 діб.
Згідно висновку службової перевірки за фактом виявлення Ліквідаційною комісією ГУМВС України в Дніпропетровській області щодо недостовірних відомостей в наказі ГУМВС від 06 листопада 2015 року № 485 о/с у частині звільнення колишнього працівника ОВС ОСОБА_1, що перебувала на час звільнення у відпустці для догляду за дитиною, установлено, що відомості про те, що невикористана частина чергової відпустки за 2015 рік останньої складає 35 діб, є такими, що внесені до наказу ГУ МВС від 06 листопада 2015 року № 485 о/с помилково, в зв`язку з чим запропоновано внести зміни до наказу ГУ МВС № 485 о/с від 06 листопада 2015 року, зазначивши, що невикористана частина чергової відпустки за 2015 рік останньої складає 0 діб.
Наказом ГУМВС України в Дніпропетровській області від 09 квітня 2016 року № 6 о/с (по особовому складу) змінено наказ ГУМВС від 06 листопада 2015 року № 485 о/с у частині кількості діб невикористаної частини чергової відпустки ОСОБА_1 за 2015 р. і зазначено, що невикористана частина чергової відпустки за 2015 рік останньої складає 0 діб.
Довідки про грошове забезпечення інженера - програміста сектору інформаційних технологій Томаківського РВ УМВС України в Дніпропетровській області ОСОБА_1 за 2013-2015 роки свідчать про те, що чергова відпустка протягом цих років їй не надавалася. Крім того, у період перебування позивачки в неоплачуваній відпустці по догляду за дитиною, грошове забезпечення їй не нараховувалося.
Згідно довідки Томаківського РВ ГУМВС в Дніпропетровській області старшому лейтенанту міліції Томаківського РВ ГУМВС Маслюковій Г.С. нараховано за жовтень 2012 року - 2 316,60 грн та за листопад 2012 року - 2 316,60 грн.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Отже, касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України", "Рябих проти Росії", "Нєлюбін проти Росії"), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, Суд виходить з наступного.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
Частиною другою статті 19 Конституції України установлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 18 Закону України від 20 грудня 1990 року № 565-XII "Про міліцію" (далі - Закон № 565-XII; у редакції, чинній на час звільнення позивачки за скороченням штатів), порядок та умови проходження служби в міліції регламентується Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року № 114 (далі - Положення № 114), згідно з пунктом 8 якого дострокове звільнення зі служби осіб середнього, старшого і вищого начальницького складу, які не досягли граничного віку перебування на службі в органах внутрішніх справ, провадиться, зокрема у зв`язку зі скороченням штатів - у разі відсутності можливості використання на службі.
За приписами пункту 64 "Г" Положення № 114 особи середнього, старшого і вищого начальницького складу звільняються зі служби в запас (з постановкою на військовий облік) через скорочення штатів - при відсутності можливості подальшого використання на службі.
Статтею 19 Закону № 565-XII визначено, що форми і розміри грошового забезпечення працівників міліції встановлюються Кабінетом Міністрів України.
В той же час, Закон № 565-XII і Положення № 114 не містять приписів щодо виплати компенсації (грошової допомоги) при звільненні у зв`язку із скороченням штатів. Однак, виплата грошової допомоги при звільненні особам рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ передбачена Законом України від 09 квітня 1992 року № 2262-XII "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" (далі - Закон № 2262-XII у зазначеній вище редакції).
За змістом статті 9 Закону № 2262-XII особам рядового, сержантського, старшинського та офіцерського складу та деяким іншим особам, які мають право на пенсію за цим Законом та звільняються зі служби за станом здоров`я, виплачується одноразова грошова допомога в розмірі 50 відсотків місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби. У разі звільнення зі служби за віком, у зв`язку із скороченням штатів або проведенням організаційних заходів, закінченням строку контракту, у зв`язку з безпосереднім підпорядкуванням близькій особі, систематичним невиконанням умов контракту командуванням, а також у зв`язку з настанням особливого періоду та небажанням продовжувати військову службу військовослужбовцем-жінкою, яка має дитину (дітей) віком до 16 років, одноразова грошова допомога в розмірі 50 відсотків місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби виплачується за наявності вислуги 10 років і більше.