ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 серпня 2020 року
м. Київ
справа №826/19286/16
адміністративне провадження №К/9901/46544/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 826/19286/16
за позовом Обслуговуючого кооперативу (далі - ОК) "Ясногірський К" до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю) про визнання протиправним та скасування припису, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОК "Ясногірський К"
на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27.02.2018, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Пилипенко О.Є., суддів Глущенко Я.Б., Кузьмишина О.М., -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 07.12.2016 ОК "Ясногірський К" звернувся до суду з позов, в якому просив:
скасувати припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 28.11.2016, винесений головним державним інспектором Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю Лук`яновим А.О. про зобов`язання знести житлові будинки по АДРЕСА_1 та "Б" у Шевченківському районі міста Києва.
Позов обґрунтовано відсутністю належних підстав для проведення позапланової перевірки позивача, оскільки звернення, що послужило підставою для проведення перевірки не відповідає вимогам закону, з порушенням процедури її проведення, оскільки позапланова перевірка реально не проводилася, невідповідністю висновків перевірки дійсним обставинам, у зв`язку із тим, що позивач жодних будівельних робіт на об`єкті так званої перевірки не здійснював. Також зазначено про відсутність у відповідача повноважень щодо винесення припису про зобов`язання знесення житлових будинків, оскільки таке знесення може відбуватись лише за рішенням суду.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 26.12.2017 задовольнив позовні вимоги.
3. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 27.02.2018 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове - про відмову у задоволенні позовних вимог.
4. 29.03.2018 позивач звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27.02.2018, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.12.2017 - залишити в силі.
5. Верховний Суд ухвалою 10.04.2018 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
6. Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи [частина третя статті 3 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України)].
7. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 11.06.2019 №678/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №13), що унеможливлює її участь у розгляді даної справи.
8. Протоколом розподілу справи від 11.06.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г.
9. Ухвалою судді Верховного Суду від 12.06.2019 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Суди встановили, що 27.10.2016 до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю електронною поштою надійшло звернення ОСОБА_1 щодо проведення перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства під час виконання будівельних робіт ОК "Ясногірський К" по АДРЕСА_1 у Шевченківському районі міста Києва.
Наказом Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю від 17.10.2016 №60 "Про організацію проведення перевірок" передбачено проведення позапланових перевірок відповідно до направлення для проведення позапланової перевірки та на підставах, передбачених пунктом 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553).
Ураховуючи указане звернення ОСОБА_1 та на підставі наказу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю від 17.10.2016 №60 головному державному інспектору інспекційного відділу №1 управління контролю за будівництвом Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю Лук`янову А.О. надано направлення від 11.11.2016 №б/н на проведення позапланової перевірки на АДРЕСА_1 та "Б" у Шевченківському районі міста Києва у період з 11.11.2016 до 17.11.2016.
У зв`язку з ненаданням уповноваженими особами ОК "Ясногірський К" за вищевказаною адресою необхідних документів для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю відповідачем продовжено термін перевірки на два робочих дні та надано головному державному інспектору інспекційного відділу №1 управління контролю за будівництвом Лук`янову А.О. направлення для проведення позапланової перевірки від 25.11.2016 №б/н строком з 25.11.2016 до 28.11.2016.
За результатами згаданої перевірки відповідачем складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 28.11.2016.
В акті зафіксовано, що згідно з даними єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, відсутня інформація щодо наявності документів, які б надавали право на виконання будівельних робіт на АДРЕСА_1 та "Б" у Шевченківському районі м. Києва.
Також перевіркою встановлено та зафіксовано у вказаному акті, що замовником будівництва ОК "Ясногірський К" не виконано вимоги припису, виданого 29.09.2016 Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві, про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт, в частині усунення допущених порушень, чим порушено підпункт "б" пункту 3 частини четвертої статті 41 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI).
На підставі акта перевірки Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28.11.2016 та винесено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 28.11.2016 шляхом знесення житлових будинків по АДРЕСА_1 та "Б" у Шевченківському районі міста Києва.
30.11.2016 позивач отримав поштою акт перевірки, протокол та припис від 28.11.2016.
Вважаючи винесений припис протиправним, ОК "Ясногірський К" звернувся із вказаним позовом до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із того, що у відповідача були відсутні правові підстави для проведення позапланової перевірки позивача, оскільки звернення на підставі якого проводилась перевірка не відповідає вимогам Закону України від 02.10.1996 № 393/96-ВР "Про звернення громадян" (далі - Закон № 393/96-ВР). Окрім того, відповідачем порушено процедуру проведення цієї перевірки (не доведено присутності під час проведення перевірки керівника або уповноваженої особи позивача, не підтверджено належними доказами і сам факт проведення позапланової перевірки із безпосереднім виїздом на об`єкт перевірки).
12. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив із того, що перевірка проведена з дотриманням вимог Порядку № 553, зокрема у присутності замовника будівництва - керівника ОК "Ясногірський К" - Карамана Є.Ю. про що зазначено в акті перевірки. При цьому, суд апеляційної інстанції зазначив, що частина перша статті 38 Закону 3038-VI не містить виключного переліку вимог, які можуть ставитись інспекцією архітектурно-будівельного контролю у приписі з метою усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Її конструкція дає підстави вважати, що вимоги про усунення таких порушень мають бути сформульовані з урахуванням їх характеру та ступеню тяжкості. Із самого предмета правового регулювання зазначеної вище норми права видно, що знесення самочинного будівництва є одним із способів усунення порушень. І тому за неможливості їх усунення у інший спосіб відповідний припис органу державного архітектурно-будівельного контролю може містити вимогу про знесення самочинно збудованого об`єкта.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
13. Касаційна скарга мотивована, зокрема тим, що звернення на підставі якого проводилась перевірка не відповідає вимогам Закону № 393/96-ВР, тому у відповідача не було правових підстав для проведення перевірки. Відтак, порушення процедури проведення перевірки, визначеної Порядком № 553 свідчить про незаконність перевірки та відсутності правих наслідків такої.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України [в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; (далі - Закон № 460-IX)], колегія суддів виходить із такого.
15. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Згідно з статтею 1 Закону України від 16.11.1992 №2780-XII "Про основи містобудування" (далі - Закон №2780-XII) містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
17. Статтею 6 Закону №2780-XII визначено, що законодавство України про містобудування складається з Конституції України, цього Закону, законів України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про архітектурну діяльність" та інших нормативно-правових актів, що видаються на їх виконання.
18. Органи, що здійснюють державне регулювання у сфері містобудування, наведені у статті 7 Закону №2780-XII, за змістом якої, таке регулювання здійснюється, зокрема, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами в порядку, встановленому законодавством.
19. Так, у відповідності з положеннями частин першої, другої статті 10 Закону України від 20.05.1999 №687-XIV "Про архітектурну діяльність" (далі - Закон №687-XIV; в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
20. Законом, який визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є Закон №3038-VI.
21. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону №3038-VI.
22. В свою чергу, абзацом четвертим статті 3 Закону №3038-VI (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
23. Частинами першою, другою, пунктами 1, 2 частини четвертої статті 41 Закону №3038-VI (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.