ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 826/13444/17
адміністративне провадження №№К/9901/67010/18, К/9901/67223/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №826/13444/17
за позовом ОСОБА_1
до Державної фіскальної служби України, Сумської митниці Державної фіскальної служби України
про визнання протиправними і скасування наказів, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку,
за касаційними скаргами представника ОСОБА_1 - адвоката Доманського Андрія Олеговича і Державної фіскальної служби України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 5 квітня 2018 року (прийняту у складі: головуючого судді Пащенка К.С.)
і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 6 листопада 2018 року (прийняту у складі: головуючого судді Федотова І.В., суддів Ганечко О.М., Сорочка Є.О.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у жовтні 2017 року звернувся з адміністративним позовом до Державної фіскальної служби України (надалі також - "ДФС України"), Сумської митниці Державної фіскальної служби України (надалі також - "Сумська митниця ДФС України") в якому, з урахуванням зміни позовних вимог, просив:
- визнати протиправним і скасувати наказ виконуючого обов`язки голови ДФС України Продана М.В. від 6 вересня 2017 року №168-дс "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" (догана);
- визнати протиправним і скасувати наказ виконуючого обов`язки голови ДФС України Продана М.В. від 8 вересня 2017 року №171-дс "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" (звільнення);
- поновити позивача на посаді начальника Сумської митниці ДФС України і стягнути з Сумської митниці ДФС України на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 11 жовтня 2017 року до дня ухвалення рішення.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що при звільненні позивача відповідач допустив численні порушення положень Закону України "Про державну службу", а рішення про накладення дисциплінарного стягнення на позивача і його звільнення прийняті необґрунтовано, а тому вони є протиправними і їх належить скасувати.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 5 квітня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 6 листопада 2018 року, позов задоволено частково.
Визнано протиправним і скасовано наказ виконуючого обов`язки голови ДФС України Продана М.В. від 6 вересня 2017 року №168-дс "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності". У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Судові рішення мотивовані тим, що відповідач порушив встановлені частиною четвертою статті 74 Закону України "Про державну службу" гарантії прав позивача як державного службовця, застосувавши до нього дисциплінарне стягнення під час перебування позивача на лікарняному, у зв`язку з чим наказ виконуючого обов`язки голови ДФС України Продана М.В. від 6 вересня 2017 року №168-дс "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" є протиправним і його належить скасувати.
Стосовно наказу від 8 вересня 2017 року №171-дс, то суди дійшли висновку про його правомірність, оскільки позивач порушив Присягу державного службовця, а відповідач зі свого боку не допустив порушень у процедурі звільнення позивача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі представник позивача, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції в частині відмови у задоволенні позову і ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю. Вказує на те, що:
- позивача було позбавлено можливості надати пояснення в ході дисциплінарних проваджень стосовно нього;
- під час розгляду справи в судах першої інстанції й апеляції, так само і в оскаржуваних судових рішеннях, не встановлено ступінь вини ОСОБА_1, характер і тяжкість вчинених дисциплінарних проступків і якими доказами це підтверджується;
- в оскаржуваному наказі зазначено, що позивач порушив вимоги підзаконних нормативно-правових актів, а не Конституції чи законів України, а тому вказане не може слугувати підставою для звільнення позивача з державної служби за порушення присяги;
- при розгляді апеляційної скарги позивача судом апеляційної інстанції було допущено порушення процесуального права, зокрема про дату і час розгляду апеляційної скарги не було належним чином повідомлено ні позивача, ні його адвоката.
У відзивах на касаційну скаргу представника позивача відповідачі вказують, що:
- судами першої та апеляційної інстанцій вірно враховано, що відповідно до положень статті 75 Закону України "Про державну службу" ДФС України виконала обов`язок щодо надання позивачу можливості дати відповідні пояснення з приводу обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження. Проте ОСОБА_1 такою можливістю не скористався, що не тільки не перешкоджає здійсненню дисциплінарного провадження, а й накладенню на державного службовця дисциплінарного стягнення. До того ж ознайомлення з дисциплінарною справою є правом позивача, а не обов`язком відповідача, який, у разі його невиконання, перешкоджав би здійсненню дисциплінарного провадження;
- 29 серпня 2017 року Дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ ДФС України склала висновок про наявність у діях державного службовця ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, що полягає у порушенні ним Присяги державного службовця у зв`язку з несумлінним виконанням своїх обов`язків з координації діяльності підпорядкованих підрозділів;
- дисциплінарні провадження стосовно начальника Сумської митниці ДФС України ОСОБА_1 і застосування до нього дисциплінарних стягнень здійснено у відповідності та у строки, передбачені статтями 64 - 69, 77 Закону України "Про державну службу", а вимоги позивача про визнання протиправним і скасування наказу ДФС України "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" від 8 вересня 2017 року №171-дс є безпідставними.
Крім представника позивача, касаційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 5 квітня 2018 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 6 листопада 2018 року також подала ДФС України, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення в частині задоволених позовних вимог і ухвалити нове рішення у відповідній частині, яким відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 у повному обсязі. У скарзі вказує, що згідно статті 69 Закону України "Про державну службу" для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ. Дисциплінарна комісія розглядає дисциплінарну справу державного службовця, сформовану в установленому вказаним Законом порядку. Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція або подання комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення. Суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов`язаний прийняти рішення на підставі пропозиції або подання комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.
Позивач і Сумська митниця ДФС України не надали своїх відзивів на касаційну скаргу ДФС України, копію ухвали Верховного Суду від 18 січня 2019 року про відкриття касаційного провадження за скаргою ДФС України отримали 14 лютого 2019 року і 28 січня 2019 року відповідно.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що 6 вересня 2017 року виконуючим обов`язки голови ДФС України Проданом М.В. прийнято наказ №168-дс "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності", яким на підставі статей 65, 66, 77 Закону України "Про державну службу" оголошено догану начальнику Сумської митниці ДФС України ОСОБА_1 за неналежне виконання службових обов`язків у частині контролю за роботою підпорядкованого підрозділу з врахуванням фактів виявлених порушень у період січня-лютого 2017 року, що призвело до недотримання вимог статті 267, пункту 5 частини восьмої статті 257, пунктів 2, 3 статті 69, частини третьої статті 53 Митного кодексу України, Порядку виконання митних формальностей при здійсненні митного оформлення товарів із застосуванням митної декларації на бланку єдиного адміністративного документа, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 30 травня 2012 року №631, Методичних рекомендацій щодо роботи посадових осіб органів доходів і зборів з аналізу, виявлення та оцінки ризиків при здійсненні контролю за правильністю визначення митної вартості товарів, які переміщуються через митний кордон України, затверджених наказом ДФС України від 11 вересня 2015 року №689.
8 вересня 2017 року виконуючим обов`язки голови ДФС України Проданом М.В. прийнято наказ №171-дс "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності", яким на підставі пункту 1 частини другої статті 65, статей 64-69, 77 Закону України "Про державну службу" звільнено начальника Сумської митниці ДФС України ОСОБА_1 за порушення Присяги державного службовця, що призвело до недотримання вимог Закону України "Про державну службу", Порядку обліку та роботи з дисциплінарними справами, затвердженого наказом Сумської митниці ДФС України від 16 травня 2016 року №115, Порядку організації роботи органів ДФС України під час підготовки та супроводження справ у судах і ведення претензійно-позовної роботи, затвердженого наказом ДФС України від 12 жовтня 2015 року №778, Регламенту Сумської митниці ДФС України, затвердженого наказом Сумської митниці ДФС України від 30 грудня 2014 року №55 (зі змінами), Положення про здійснення системного автоматизованого контролю за виконанням контрольних доручень у Сумської митниці ДФС України, затвердженого наказом Сумської митниці ДФС України від 27 травня 2015 року №155.
Відповідно до розпорядження ДФС України від 23 лютого 2017 року №29-р (зі змінами) у період з 23 лютого 2017 року до 13 березня 2017 року робочою групою працівників ДФС України та її територіальних органів проведено тематичну невиїзну (дистанційну) перевірку дотримання вимог нормативно-правових актів з питань державної митної справи та службових обов`язків посадовими особами митниць ДФС України, зокрема, Сумської митниці ДФС України, під час митного оформлення митних декларацій у частині контролю правильності класифікації товарів з УКТ ЗЕД та визначення митної вартості товарів, які декларувалися відповідно до умов, встановлених статті 267 Митного кодексу України за період 2016-2017 роки (станом на 23 лютого 2017 року), про що складено акт від 13 березня 2017 року №559/99-99-19-02-01-18 (т. 3 а.с. 16-58).
Вказаною перевіркою, зокрема, встановлено, що митні формальності щодо проведення митного огляду, контролю правильності класифікації, визначення митної вартості, застосування заходів нетарифного регулювання, дотримання прав інтелектуальної власності здійснені під час митного оформлення товарів за МД, виконанні формально та неякісно; під час здійснення контролю за правильністю класифікації товарів митниця не скористалась своїм правом на отримання більш детальної інформації щодо окремих товарів, які декларуються, що призвело до неможливості здійснення однозначної класифікації товарів та відповідно встановлення правомірності застосування статті 267 Митного кодексу України; всупереч твердженням посадових осіб Сумської митниці Державної фіскальної служби України про відсутність розбіжностей у поданих документах, встановлено наявність обґрунтованих підстав для витребування додаткових документів, що підтверджують митну вартість товарів для забезпечення належного контролю за правильністю її визначення; при здійсненні контролю правильності визначення митної вартості товару, посадовими особами Сумської митниці ДФС України не виконано вимоги Методичних рекомендацій №689 з аналізу, виявлення та оцінки ризиків в частині виконання послідовності та повноти дій посадових осіб при роботі.
На підставі доповідної записки директора Департаменту адміністрування митних платежів від 4 травня 2017 року №987/99-99-19-02-03-18 виконуючим обов`язки голови ДФС України Проданом М.В. ініційовано перед Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ ДФС України відкриття дисциплінарного провадження стосовно начальника Сумської митниці ДФС України ОСОБА_1 .
Згідно протоколу №19 засідання Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ДФС України від 19 липня 2017 року (т. 4 а.с. 159-164) і витягу з нього (т. 1 а.с. 114), за результатами обговорення питання щодо відкриття дисциплінарних проваджень (ДС №№ 295-304) вирішено відкрити ініційоване суб`єктом призначення дисциплінарне провадження стосовно начальника Сумської митниці ДФС України ОСОБА_1 (ДС №№297, 298).
В подальшому, на підставі подання Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ДФС України від 28 серпня 2017 року №1272/99-99-06/ДК, в якому комісією, враховуючи вагомі та значні порушення, вирішено на підставі статей 65, 66 Закону України "Про державну службу" рекомендувати застосувати до начальника Сумської митниці Державної фіскальної служби України ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у виді догани за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 5 частини другої статті 65 вказаного Закону, ДФС України прийнято наказ від 6 вересня 2017 року №168-дс "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності".
Крім того, судами також встановлено, що на виконання вимог наказу ДФС України від 27 квітня 2017 року №321 "Про проведення комплексної перевірки" з 10 травня 2017 року до 26 травня 2017 року робочою групою у складі працівників ДФС України та її територіальних органів проведено комплексну перевірку стану організації роботи Сумської митниці ДФС України з окремих питань, про що складено акт від 26 травня 2017 року №784/99-99-06-01-01-21 (т. 3 а.с. 130-257), за результатами якої встановлено недоліки та порушення при організації митного контролю й митного оформлення товарів, транспортних засобів, протидії митним правопорушенням та інших питань.
На підставі доповідної записки виконуючого обов`язки директора Департаменту внутрішнього аудиту від 16 червня 2017 року №906/99-99-01-01-21 (т. 3 а.с. 258-264) виконуючим обов`язки голови ДФС України Проданом М.В. ініційовано перед Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ ДФС України порушення дисциплінарного провадження стосовно, зокрема, начальника Сумської митниці ДФС України ОСОБА_1 .
За результатами розгляду листа ДФС України від 15 серпня 2017 року №21753/7/99-99-06/ДК (т.4 а.с. 192) про надання позивачем пояснень за фактом неналежного виконання службових обов`язків, ініційованого виконуючим обов`язки голови ДФС України Проданом М.В. доповідною запискою від 16 червня 2017 року №906/99-99-01-01-21, Сумська митниця ДФС України листом від 16 серпня 2017 року №3545/8/18-70-04-48 (т. 4 а.с. 193) повідомила ДФС України про неможливість надання пояснень позивачем у зв`язку з перебуванням останнього у щорічній відпустці.
Листом від 19 серпня 2017 року №10741/г/99-99-06/ДК (т. 4 а.с. 194) за підписом голови Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ДФС України, отримання позивачем якого підтверджується наявним в матеріалах справи повідомленням про вручення поштового відправлення (т. 4 а.с. 195), відповідач звернувся до позивача, в якому, з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку, запропонував надати комісії особисті пояснення щодо вказаних обставин. Водночас, відповідачем повідомлено позивача про можливість ознайомлення з усіма матеріалами дисциплінарної справи, а також відповідні засоби зв`язку для врегулювання організаційних питань.
29 серпня 2017 року Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ ДФС України складено висновок про наявність у діях державного службовця ОСОБА_1 дисциплінарного проступку (т.3 а.с. 208-211), що полягає у порушенні ним Присяги державного службовця у зв`язку з несумлінним виконанням своїх обов`язків з координації діяльності підпорядкованих підрозділів.
На підставі подання Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ДФС України від 31 серпня 2017 року №1291/99-99-06/ДК, в якому комісією, враховуючи систематичність вчинення начальником Сумської митниці ДФС України ОСОБА_1 дисциплінарних проступків (наказ ДФС України від 2 грудня 2016 року №267-ДС "Про застосування дисциплінарного стягнення" за неналежне виконання службових обов`язків, що призвело до незадовільного стану претензійно-позовної роботи та організації супроводження справ у судах, що свідчить про порушення підпункту 1 пункту 10 Положення про Сумську митницю ДФС України, затвердженого наказом ДФС України від 21 серпня 2014 року №60, начальнику Сумської митниці ДФС ОСОБА_1. оголошено догану), вирішено на підставі статей 65, 66 Закону України "Про державну службу" рекомендувати застосувати до начальника Сумської митниці ДФС України ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади державної служби за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 1 частини другої статті 65 вказаного Закону, ДФС України прийнято наказ від 8 вересня 2017 року №171-дс "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності".
17 жовтня 2017 року відповідачем прийнято наказ №191-дс "Про внесення змін до наказу ДФС від 8 вересня 2017 року №171-дс", яким на підставі листа Сумської митниці ДФС України від 10 жовтня 2017 року №4454/8/18-70-04-48 "Про ознайомлення з наказом", у зв`язку з перебуванням начальника Сумської митниці ДФС України ОСОБА_1 на лікарняному та з метою забезпечення дотримання вимог частини четвертої статті 74, частин шостої, сьомої статті 77 Закону України "Про державну службу" внесено зміни до пункту 1 наказу ДФС України від 8 вересня 2017 року №171-дс "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності", а саме: після слова "звільнити" доповнити словами та цифрами " 10 жовтня 2017 року".
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Спірні правовідносини врегульовані, зокрема, Конституцією України, Законом України "Про державну службу".
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.