ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 826/5039/17
адміністративне провадження № К/9901/4050/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №826/5039/17
за позовом ОСОБА_1
до Міністерства юстиції України
про визнання протиправними дій,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 4 жовтня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Костенка Д.А., суддів Вєкуа Н.Г., Шрамко Ю.Т.)
і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Кузьменка В.В., суддів Василенка Я.М., Степанюка А.Г.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у квітні 2017 року звернувся з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України (далі - "Мін`юст"), в якому просив визнати протиправними дії відповідача щодо розгляду пропозиції ОСОБА_1 від 1 лютого 2017 року №415 і надання обґрунтованої відповіді.
Позов обґрунтований тим, що Мін`юст не розглянув по суті звернення позивача (у виді пропозиції) від 1 лютого 2017 року №415, оскільки не врахував викладені у ньому доводи щодо незаконності постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку проведення індексації грошових доходів населення" від 17 березня 2008 року №1078 (далі - "Постанова КМ України №1078"). ОСОБА_1 вважає, що у своїй пропозиції він вказав на недоліки у роботі Мін`юсту, а тому відповідач зобов`язаний був ці недоліки усунути шляхом ініціювання перед Кабінетом Міністрів України прийняття постанови про визнання такою, що втратила чинність Постанови КМ України №1078.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 4 жовтня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року, у задоволенні позову відмовив.
Суди виходили з того, що у встановлений статтею 20 Закону України "Про звернення громадян" строк і на виконання статті 14 цього Закону відповідач повідомив позивача про результати розгляду його пропозиції. Оскільки надана відповідачем відповідь не суперечить вимогам законодавства щодо компетенції міністерств у сфері праці та соціального захисту і вимогам Закону України "Про звернення громадян" суди дійшли висновку про відсутність порушень Мін`юстом прав та інтересів ОСОБА_1 при розгляді пропозиції останнього від 1 лютого 2017 року №415. Водночас суди зазначили, що Закон України "Про звернення громадян" передбачає право громадян на звернення до органів державної влади з пропозиціями, проте не встановлює обов`язку органів державної влади враховувати і приймати такі пропозиції. Тобто неврахування доводів та міркувань заявника не може розцінювати як порушення його прав та інтересів.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі ОСОБА_1, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанції і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Щодо порушення судами норм матеріального права наводить такі доводи:
- Мін`юст, встановивши, що порушене у зверненні питання не належить до його повноважень, повинен був переслати пропозицію позивача за належністю до Мінсоцполітики, проте цього не зробив, чим порушив вимоги частини третьої статті 7 Закону України "Про звернення громадян";
- суди неправильно розтлумачили положення частини першої статті 14 вказаного Закону, внаслідок чого дійшли помилкового висновку, що Закон України "Про звернення громадян" не встановлює обов`язку в будь-якому разі враховувати і приймати пропозиції громадян, оскільки, на думку скаржника, державні органи повинні невідкладно виправляти свої помилки, що випливає з принципу "належного урядування";
- суд апеляційної інстанції неправильно застосував приписи частини другої статті 2 і статті 17 Закону України Про внесення змін до Закону України "Про індексацію грошових доходів населення" від 6 лютого 2003 року №491-IV, оскільки розширено розтлумачив вказані норми, положення яких не підлягали застосуванню при вирішенні цієї справи;
- суди порушили статті 6, 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - "Конвенція"), оскільки: (1) не дослідили й не оцінили усі доводи і докази позивача, не навели мотивів їх відхилення у судових рішеннях, що свідчить про порушення права ОСОБА_1 на справедливий суд; (2) не вирішили питання щодо законності Постанови КМ України №1078, що, на думку скаржника, свідчить про обрання неефективного способу захисту його прав, а також прав всього населення України у сфері індексації грошових коштів.
Стосовно порушень судами норм процесуального права скаржник зазначає таке:
- суди не дослідили й не оцінили всі наявні у справі докази (наприклад, лист Ученого секретаря Науково-консультативної ради (далі - "НКР") при Вищому адміністративному суді України, наукові висновки членів НКР при Верховному Суді України, всі пояснення позивача), чим порушили вимоги статті 86 КАС України (тут і далі у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) щодо оцінки доказів і приписи пункту 3 частини першої статті 7 КАС України стосовно принципу рівності усіх учасників адміністративного процесу;
- суди порушили вимоги частини дванадцятої статті 171 КАС України, оскільки не виконали свій обов`язок щодо вирішення питання про законність Постанови КМ України №1078, яке постало під час розгляду цієї справи. Цими доводами також обґрунтовує порушення принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи (частин четвертої, п`ятої статті 11 КАС України);
- суд апеляційної інстанції порушив вимоги статті 49 і приписи пункту 3 частини першої статті 206 КАС України, оскільки не дозволив обґрунтувати клопотання про залучення Кабінету Міністрів України до участі у справі як другого відповідача і, відмовивши у задоволенні цього клопотання, не зазначив відповідних мотивів в оскаржуваній ухвалі;
- апеляційний суд не дотримав вимог частини другої статті 196 КАС України, оскільки в судовому засіданні головуючий суддя не доповів зміст судового рішення, що оскаржується, і доводи апеляційної скарги.
Відповідач відзиву на касаційну скаргу не подав, копію ухвали про відкриття касаційного провадження отримав 8 лютого 2018 року (а.с. 46).
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що ОСОБА_1 звернувся до Мін`юсту з письмовою пропозицією від 1 лютого 2017 року №415 (далі - "Пропозиція"), в якій просив відповідача ініціювати перед КМ України прийняття постанови про визнання такою, що втратила чинність Постанови КМ України №1078. У Пропозиції вказував на перевищення повноважень Урядом України щодо прийняття Постанови №1078 та її невідповідність Закону України від 3 липня 1991 року №1282-ХІІ "Про індексацію грошових доходів населення". Також послався на наявне у Міністра юстиції України право ініціативи у прийнятті актів Кабінету Міністрів України, передбачене частиною першою статті 50 Закону України від 27 лютого 2014 року №794-VII "Про Кабінет Міністрів України".
Листом Мін`юсту від 15 лютого 2017 року №5465/С-3030/7.2 позивачу надано відповідь, в якій, з посиланнями на підпункт 33 пункту 4 Положення про Мін`юст, затвердженого постановою КМ України від 2 липня 2014 року, і абзац перший пункту 1, підпункт 1 пункту 4 Положення про Міністерство соціальної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 року №423 (далі - "Положення про Мінсоцполітики"), зазначено, що розгляд і вирішення порушеного у його Пропозиції питання не належить до компетенції Мін`юсту. Крім цього, позивача було проінформовано про те, що Постанова КМ України №1078 прийнята з метою реалізації Закону України від 6 лютого 2003 року №491-IV "Про внесення змін до Закону України "Про індексацію грошових доходів населення".
Вважаючи такі дії відповідача стосовно розгляду його Пропозиції протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 40 Основного Закону України передбачено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів регулює Закон України "Про звернення громадян" від 2 жовтня 1996 року №393/96-ВР. Цей Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.
Відповідно до статті 3 Закону України "Про звернення громадян" під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.
Згідно з частиною третьою статті 7 вказаного Закону якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз`ясненнями.
За статтею 14 Закону України "Про звернення громадян" органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, посадові особи зобов`язані розглянути пропозиції (зауваження) та повідомити громадянина про результати розгляду.
Приписами частини першої статті 15 Закону України "Про звернення громадян" визначено, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
Частиною першою статті 20 Закону України "Про звернення громадян" закріплено, що звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Законом України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України"), зокрема до Глави 2 "Касаційне провадження" Розділу ІІІ "Перегляд судових рішень".
Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Оскільки касаційна скарга ОСОБА_1 у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року), суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року).
За частиною четвертою статті 341 КАС України у суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.