ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 серпня 2020 року
м. Київ
Справа № 904/9761/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Міщенка І.С. - головуючого, Берднік І.С., Сухового В.Г.,
за участю секретаря судового засідання - Савінкової Ю.Б.
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Криворізької міської ради
на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 02 жовтня 2019 року (головуючий - Дармін М.О., судді - Березкіна О.В., Кощеєв І.М.) і рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 16 травня 2019 року (суддя Васильєв О.Ю.) у справі
за позовом Квартирно-експлуатаційного відділу міста Дніпро
до Криворізької міської ради
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Міністерства оборони України,
за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: (1) Департаменту регулювання містобудівної діяльності та земельних відносин виконкому Криворізької міської ради, (2) Комунальної установи "Центр медико-санітарної допомоги № 6" Криворізької міської ради
та за участю заступника військового прокурора Дніпропетровського гарнізону південного регіону України,
про визнання незаконним та скасування рішення.
(у судовому засіданні взяли участь: прокурор - Міхед О.В. та представник відповідача - Чабарай К.В.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Обставини, встановлені судами попередніх інстанцій
1. У 1980 році виконавчим комітетом Широківської ради депутатів трудящих квартирно-експлуатаційній частині Криворізького району (далі також - Криворізька КЕЧ району) для потреб оборони видано державний акт на право користування землею серії "Б" № 009798, яким посвідчувалось право постійного користування земельною ділянкою загальною площею 9819,7 га для використання в якості випробувального полігону, та встановлювались її межі в натурі на місцевості. До складу вищезазначеної земельної ділянки входить земельна ділянка площею 0,338 га, що розташована в мкр-ні Всебратському-2, 65а, Центрально-Міського району м. Кривого Рогу.
2. Відповідно до Постанови Верховної Ради України від 24.10.2002 № 217-IV "Про зміну меж міста Кривого Рогу Дніпропетровської області" постановлено включити в межі міста Кривого Рогу Дніпропетровської області, зокрема, 548,6 га земель Зеленобалківської сільради.
3. Згідно акту приймання-передачі земель та технічної документації землекористувачів Широківського району в межі міста Кривого Рогу на підставі Постанови Верховної Ради України від 24.10.2002 № 217-IV "Про зміну меж міста Кривого Рогу Дніпропетровської області", складеного 22.07.2004, комісією у складі першого заступника голови Широківської райдержадміністрації, виконуючого обов`язки начальника Широківського районного відділу земельних ресурсів, головного спеціаліста Широківського районного відділу земельних ресурсів, заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, начальника Криворізького міського управління земельних ресурсів, начальника відділу міського управління земельних ресурсів Широківською райдержадміністрацією передані, а Криворізькою міською радою прийняті землі загальною площею 2410, 2 га, в тому числі землі Зеленобалківської сільської ради - 548, 56 га, при чому в графі "Документ що підтверджує право користування земельною ділянкою" відносно земель загальною площею 448,4 га, які розташовані на мкр-ні Всебратське-2 (військове містечко 35) зазначено, що вони перебували у користуванні Криворізької квартирно-експлуатаційної частини без правових документів. В акті зазначено: "Землі слід вважати переданими в межі міста Кривого Рогу з 28.07.04 р." Цей акт приймання - передачі узгоджено Головою Широківської райдержадміністрації та Головою Криворізької міської ради.
4. Відповідна відмітка щодо передачі земельної ділянки військового містечка № 35 (наразі № 53), площею 448,4 га, до меж міста наявна і у індивідуальній картці № 18 обліку земельної ділянки.
5. Рішенням Криворізької міської ради XVIII сесії VI скликання № 939 від 25.01.2012 вирішено, зокрема :
(1) Затвердити комунальному закладу "Міська поліклініка № 1" проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки на мкр-ні Всебратське-2, 65а в Центрально-Міському районі для розміщення існуючої будівлі міської поліклініки № 1.
(2) Надати комунальному закладу "Міська поліклініка № 1" у постійне користування земельну ділянку житлової та громадської забудови площею 0,3338 га для розміщення існуючої будівлі міської поліклініки № 1 мкр-ні Всебратському-2, 65а в Центрально-Міському районі за рахунок забудованих земель громадського призначення, облікованих за експлуатаційною частиною району, згідно з доданою схемою.
(3) Головному лікарю комунального закладу "Міська поліклініка № 1" ОСОБА_1 :
(3.1) Виступити замовником виконання робіт щодо:
- винесення та закріплення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості);
- складання державного акта на право постійного користування земельною ділянкою.
(3.2) Зареєструвати державний акт на право постійного користування земельною ділянкою в органі, що здійснює державну реєстрацію правоустановчих документів на землю.
(3.3) Охоронні зони інженерних мереж загальною площею 0,0756 га у межах земельної ділянки використовувати з обмеженнями, передбаченими Правилами охорони магістральних трубопроводів, та в порядку, визначеному Земельним кодексом України.
(3.4) Забезпечити виконання вимог, викладених у висновку комісії з розгляду питань, пов`язаних з погодженням документації із землеустрою, щодо погодження проектів землеустрою з відведення земельних ділянок від 25.11.2011 №133, ст. 48 Закону України "Про охорону земель", Постанов Кабінету Міністрів України від 08.04.1999 № 559 та від 01.08.2006 № 1045.
(3.5) Передбачити встановлення земельного сервітуту площею 0,0106 га для проїзду до теплорозподільчого пункту комунального підприємства теплових мереж "Криворіжтепломережа".
(3.6) Виконувати обов`язки землекористувача відповідно до вимог ст.96 Земельного кодексу України.
(4) Управлінню Держкомзему у м. Кривий Ріг Дніпропетровської області (Ніколаєв С.В.) внести зміни до земельно-облікової документації.
(5) Відділу інформатизації виконкому міської ради (Білогай О.Ю.) забезпечити оприлюднення рішення на офіційному веб-сайті виконкому Криворізької міської ради в мережі Інтернет у визначений чинним законодавством термін.
(6) Контроль за виконанням рішення покласти на постійну комісію міської ради з питань регулювання земельних відносин, планування та забудови міста, міської комунальної власності (Іванов Ю.О.), координацію роботи - на заступника міського голови Гальченка А.В.
6. Наказом начальника Південно-Східного територіального квартирно-експлуатаційного управління № 94 від 09.08.2013 на виконання директиви Міністерства оборони України та Генерального штабу Збройних Сил України від 01.07.2013 № Д-322/1/*2 Криворізьку КЕЧ району розформовано. Правонаступником усіх її прав і обов`язків визначено Квартирно - експлуатаційний відділ м. Дніпро.
7. У подальшому рішенням Криворізької міської ради від 31.03.2014 № 2607 внесено зміни до рішення від 25.12.2012, яким змінено назву медичної установи на Комунальна установа "Центр первинної медико-санітарної допомоги № 6" Криворізької міської ради".
8. На земельній ділянці за адресою: мкр-н Всебратське-2, 65а м. Кривий Ріг, розташована нежитлова будівля, яка перебуває у комунальній власності територіальної громади м. Кривого Рогу, право оперативного управління будівлею здійснює Комунальна установа "Центр первинної медико-санітарної допомоги № 6" Криворізької міської ради, до цього будівля перебувала на балансі комунального закладу "Міська поліклініка № 1".
9. За результатами звірки з Управлінням Держгеокадастру у Криворізькому районі у Дніпропетровської області щодо обліку та наявності площ земельних ділянок, які рахуються за Міністерством оборони України по КЕВ м. Дніпро, станом на 01.01.2016 КЕВ м. Дніпро було виявлено різницю даних обліку на 1,6228 га, в тому числі і земельну ділянку площею 0, 338 га, які вилучені рішеннями Криворізької міської ради № 939 від 25.01.2012, № 688 від 26.10.2011 року.
Короткий зміст і підстави позовних вимог
10. Квартирно-експлуатаційний відділ міста Дніпро (далі також Позивач, КЕВ м. Дніпро, КЕВ) звернувся до Господарського суду Дніпропетровської області з позовом до Криворізької міської ради (далі також Відповідач, Міська рада) про визнання незаконним та скасування рішення Криворізької міської ради № 939 від 25.01.2012 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,3338 га на мкр-ні Всебратське-2, 65а, та надання її в постійне користування для розміщення існуючої будівлі міської поліклініки № 1".
11. Позов обґрунтовано тим, що рішення Міської ради від 25.01.2012 прийнято із порушенням вимог законодавства та із перевищенням компетенції ради, оскільки воно порушує права Міністерства оборони України і КЕВ м. Дніпро, як її постійного землекористувача. Позивач наголошує, що спірна земельна ділянка за цільовим призначенням віднесена до земель оборони, а отже Міська рада, за відсутності повноважень щодо розпорядження землями державної власності для потреб оборони та вилучення спірної земельної ділянки у належного землекористувача у встановленому порядку, незаконно розпорядилася нею, надавши у постійне користування Комунальному закладу "Міська поліклініка № 1" (далі також - КЗ "Міська поліклініка № 1".
Короткий зміст та мотиви рішень судів попередніх інстанцій
12. Дана справа розглядалася судами неодноразово.
13. За результатами нового розгляду рішенням Господарського суду Дніпропетровської області від 16.05.2019, залишеним без змін постановою Центрального апеляційного господарського суду від 02.10.2019, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
14. Приймаючи рішення місцевий господарський суд, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, з урахуванням вказівок, які містяться в постанові Верховного Суду від 20.11.2018 у даній справі дійшов висновку, про правомірність обраного Позивачем способу захисту порушеного права, а саме подання позову про визнання незаконним та скасування оспорюваного рішення. Поряд із цим, судом врахована відсутність у матеріалах справи доказів зміни повноважним органом у встановленому законом порядку цільового призначення спірної земельної ділянки, а також доказів вилучення з дотриманням установленого порядку з користування Позивача спірної земельної ділянки. Таким чином, дійшовши висновку про обґрунтованість заявлених позовних вимог, місцевий господарський застосував наслідки спливу позовної давності і відмовив у позові саме з цих підстав.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
15. Не погодившись із мотивувальними частинами вказаних судових рішень, Відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою у якій просить відповідні частини судових рішень змінити шляхом виключення з них висновків про віднесення спірної земельної ділянки площею 0,3338 га, розташованої на мкр-ні Всебратське-2, 65а, у м. Кривому Розі, до державної форми власності, за цільовим призначенням - землі оборони, та прийняття Криворізькою міською радою рішення від 25.01.2012 № 939 з перевищенням наданих їй повноважень.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Узагальнені доводи касаційної скарги Відповідача
16. Скаржник вважає, що судами попередніх інстанцій при розгляді даної справи не були враховані вказівки, які містяться в постанові Верховного Суду від 20.11.2018, а обставини, що мають суттєве значення для встановлення істини в існуючому спорі, з`ясовані неповно, що позбавило суди можливості надати належну оцінку усім обставинам справи.
16.1. Згідно доводів скаржника, зі змісту Постанови ВР від 24.10.2002 № 217 -IV "Про зміну меж міста Кривого Рогу Дніпропетровської області" та відповідних відміток в індивідуальній картці № 18 вбачається, що землі, які знаходилися у користуванні Криворізької квартирно-експлуатаційної частини району на мікрорайоні Всебратське -2 (військове містечко 35) площею 448,4 га, відповідно до акту прийому передачі від 22.07.2004 перебували в складі земель Зеленобалківської сільської ради Широківського району та вважалися переданими з 28.07.2004 в межі міста Кривого Рогу. Землі перебували у користуванні Позивача без правових документів. На вказаній земельній ділянці розташована будівля лікарняного закладу, яка перебуває у комунальній власності територіальної громади м. Кривого Рогу. Право оперативного управління здійснює комунальна установа "Центр первинної медико - санітарної допомоги № 6", а раніше будівля перебувала на балансі комунального закладу "Міська поліклініка № 1". Проте, викладені обставини судами попередніх інстанцій проігноровані і як наслідок ними, без належних на те правових підстав і доказів зроблено висновок, що спірна земельна ділянка відноситься до земель державної форми власності, за цільовим призначенням - землі оборони, наданих у користування згідно Державного акту на право користування землею серії "Б" № 009798 від 1980 року, а оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування прийнято міською радою з перевищенням наданих їй повноважень.
16.2. В цій частині скаржник також зазначає, що судом апеляційної інстанції без належних на те підстав, як обставину, що не оспорюється визнано факт входження спірної земельної ділянки до складу земельної ділянки, яка перебувала у користуванні Позивача. Крім цього, в якості обставин, що не оспорюються, апеляційним господарським судом помилково визнано обставини встановлення різниці даних обліку та наявності площ, які були виявлені в ході звірки між КЕВ та Управлінням Держгеокадастру у Криворізькому районі Дніпропетровської області.
16.3. Скаржник, аналізуючи наявні в матеріалах справи докази робить правові висновки, відміні від висновків судів попередніх інстанцій і вважає, що Криворізька міська рада, як розпорядник земель в межах міста, ухвалюючи рішення № 939 від 25.01.2012 діяла правомірно, як компетентний орган в межах наданих законом повноважень, що в свою чергу свідчить про помилковість висновків судів стосовно перевищення повноважень Міською радою і порушень норм земельного законодавства при прийнятті даного рішення.
16.4. Міська рада зауважує на необґрунтованість висновків судів в частині порушення нею приписів Земельного кодексу України щодо порядку вилучення з користування Позивача земельної ділянки, оскільки спірна земельна ділянка на мікрорайоні Всебратському-2, 65а в Центрально-Міському районі м. Кривого Рогу була надана у постійне користування за проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а не шляхом вилучення або викупу. Оскаржуване рішення Міської ради від 25.01.2012 № 939 не містить посилань щодо вилучення спірної земельної ділянки із землекористування Криворізької квартирно-експлуатаційної частини району.
16.5. На думку Відповідача безпідставними є посилання судів і на ст. ст. 141, 142 Земельного кодексу України, оскільки надання Криворізькою квартирно-експлуатаційною частиною району засвідченої нотаріально письмової згоди на відведення (при необхідності відчуження) земельної ділянки не є добровільною відмовою від права постійного користування земельною ділянкою як підстави припинення права користування, котра ініціюється землекористувачем та направляється до власника земельної ділянки.
16.6. Крім зазначеного, скаржник вказує також і про те, що визнані судами в якості доказів Державний акт на право користування землею серії "Б" № 009798 від 1980 року, акт прийому-передачі земельних ділянок від Криворізької квартирно-експлуатаційної частини району до Квартирно-експлуатаційного відділу м. Дніпропетровська від 30.11.2013, відомість щодо обліку та наявності площ земельних ділянок, які рахуються за Міністерством оборони України, по КЕВ м. Дніпропетровська, як бюджетні, станом на 01.01.2016 та відомість щодо обліку та наявності площ земельних ділянок, які рахуються за Міністерством оборони України за КЕВ м. Дніпро, станом на 14.05.2017 не відповідають вимогам щодо належності і допустимості доказів.
16.7. Наприкінці скарги Відповідач акцентує увагу і на тому, що в порушення приписів ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" і ст. 53 Господарського процесуального кодексу України, суди не звернули належної уваги на те, що звертаючись із заявою про вступ у справу, прокурор не конкретизував особу, інтереси якої будуть представлені в суді, не підтвердив належними доказами підстав для представництва в суді у даній справі та не обґрунтував конкретними доказами реального порушення або загрози порушення прав держави або інших осіб, а також неспроможність останніх самостійно захистити свої права.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої й апеляційної інстанцій
17. Як вже зазначалося, предметом цього судового провадження є вимога Позивача про визнання незаконним та скасування рішення Криворізької міської ради № 939 від 25.01.2012 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,3338 на мкр-ні Всебратське-2, 65а та надання її в постійне користування для розміщення існуючої будівлі міської поліклініки № 1".
18. Так, згідно зі статтею 1 Земельного кодексу України (далі ЗК України в редакції, чинній на дату прийняття оскаржуваного рішення) земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
19. Землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі історико-культурного призначення; землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду; землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення. Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі (стаття 19 ЗК України).
20. За змістом статей 38, 39 ЗК України до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування. Використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
21. Згідно ж зі статтею 77 ЗК України землями оборони визнаються землі, надані для розміщення і постійної діяльності військових частин, установ, військово-навчальних закладів, підприємств та організацій Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законодавства України. Землі оборони можуть перебувати у державній та комунальній власності. Навколо військових та інших оборонних об`єктів у разі необхідності створюються захисні, охоронні та інші зони з особливими умовами користування. Порядок використання земель оборони встановлюється законом.
22. За змістом частини 2 статті 14 Закону України "Про Збройні Сили України" земля, води, інші природні ресурси, а також майно, закріплені за військовими частинами, військовими навчальними закладами, установами та організаціями Збройних Сил України, є державною власністю, належать їм на праві оперативного управління.
23. Статтею 1 Закону України "Про використання земель оборони" передбачено, що землями оборони визнаються землі, надані для розміщення і постійної діяльності військових частин, установ, військово-навчальних закладів, підприємств та організацій Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України.
24. Згідно зі статтею 3 Закону України "Про Збройні Сили України" Міністерство оборони України є центральним органом виконавчої влади і військового управління, у підпорядкуванні якого перебувають Збройні Сили України.
25. Відповідно до положень статей 83, 84 ЗК України землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об`єкти комунальної власності. У державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою в особі Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, державних органів приватизації відповідно до закону.
26. Судами у даній справі встановлено, що на підтвердження заявлених позовних вимог, Позивачем надано суду Державний акт на право користування землею серії "Б" № 009798, який було видано виконавчим комітетом Широківської районної Ради депутатів трудящих квартирно-експлуатаційній частині Криворізького району загальною площею 819,7 га в межах згідно з планом землекористування для випробувального полігону.
26.1. В сукупності із зазначеним Державним актом судами попередніх інстанцій оцінено відомість щодо обліку та наявності площ земельних ділянок, які рахуються за Міністерством оборони України за КЕВ м. Дніпро станом на 01.11.2018, яку підписано в.о. начальника Відділу у Криворізькому районі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області А. Дерій. Зі змісту цієї відомості суди встановили, що із загальної площі облікових даних щодо Держгеокадастру на період звірки 01.11.2018 в/ч А3283 м. Кривий Ріг, мкр. Всебратське 446,3023 є наявними облікові дані щодо площі (форма 405) у розмірі 419,3461 га і відповідно різниця становить 0,3338 га, яка за даними розділу "Примітка" згаданої відомості утворилася в зв`язку з вилученням ділянки на підставі Рішення Криворізької міської ради № 939 від 25.01.2012 на користь Міської лікарні № 1.
27. Враховуючи приписи частини 2 статті 76, частини 1 статті 78 Господарського процесуального кодексу України (далі ГПК України) суди дійшли висновку, що саме внаслідок прийняття рішення Криворізької міської ради № 939 від 25.01.2012 загальна площа земельної ділянки у розмірі 446,3023 га, яка рахується за в/ч А3283 м. Кривий Ріг, мкр. Всебратське зменшилася на 0,3338 га і на час розгляду справи її розмір становить 419,3461га.
28. В цій частині Верховний Суд, враховуючи приписи статті 300 ГПК України, погоджується як з вказаним так і з тим, що наявність в акті приймання-передачі земель та технічної документації землекористувачів Широківського району в межі міста Кривого Рогу, який складено 22.07.2004 на підставі Постанови Верховної Ради України від 24.10.2002 № 217-IV "Про зміну меж міста Кривого Рогу Дніпропетровської області" напроти строки "Криворізька КЕЧ мкр. Всебратське -2 446,4 В/м" запису "без правових документів" не може бути підтвердженням відсутності відповідних прав у Криворізької КЕЧ щодо зазначеної ділянки, оскільки, як встановлено судами, зі списку членів комісії, які входили до її складу вбачається, що в ній відсутні представники Міністерства оборони України, на права і обов`язки якого вплинуло складання вищезазначеного акту. Відповідно доводи касаційної скарги, що землі Криворізької квартирно-експлуатаційної частини району перебували у користуванні без правовстановлюючих документів є такими, що не відповідають фактичним обставинам справи та оціненим судами доказам, а тому відхиляються як необґрунтовані.