ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 1 липня 2020 року № 9901/489/19 (провадження № 11-1221заі19)
в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправним і скасування рішення в частині, визнання протиправним та скасування протокольного рішення
Короткий виклад історії справи
5 вересня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправними та скасувати:
- протокольне рішення про винесення на розгляд Комісії у пленарному складі питання про підтримку рішення ВККС від 3 червня 2019 року № 351/ко-19 (далі - Спірне рішення);
- абзац третій резолютивної частини Спірного рішення щодо визначення порядку набрання ним чинності.
Позовні вимоги обґрунтував тим, що положення підпункту 4.10.1 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту ВККС, затвердженого рішенням Комісії від 13 жовтня 2016 року № 81/зп-16 (далі - Регламент), містять імперативний припис щодо недотримання Громадською радою доброчесності (далі - ГРД, Рада) строків подання висновку про невідповідність судді критеріям доброчесності та професійної етики. На підставі частини п`ятої статті 83 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) та підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту поданий висновок ГРД не міг впливати на порядок набрання чинності рішення ВККС про відповідність судді Господарського суду Київської області ОСОБА_1 займаній посаді. Тільки при дотриманні ГРД порядку подання висновку він може вважатися «наявним» та відповідно до положень підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту виникають підстави для реалізації особливого порядку набрання чинності рішенням Комісії.
У зв`язку з поданням ГРД висновку з порушенням строку та прийняттям колегією ВККС протокольного рішення від 3 червня 2019 року про залишення цього висновку без розгляду у пленарному складі Комісії відсутній предмет розгляду для підтримання чи непідтримання Спірного рішення.
Наведене свідчить про порушення відповідачем принципів правової визначеності, належного урядування та передбачуваності дій державного органу, оскільки відповідач не дотримується визначеного Регламентом порядку проведення кваліфікаційного оцінювання та засобів встановлення результатів оцінювання.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
Президент України Указом від 22 січня 2010 року № 59/2010 призначив ОСОБА_1 суддею Господарського суду Київської області строком на п`ять років.
Комісія рішенням від 26 квітня 2018 року № 99/зп-18 призначила кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема і судді Господарського суду Київської області ОСОБА_1 .
Рішенням від 3 червня 2019 року № 351/ко-19 ВККС:
- визначила, що суддя Господарського суду Київської області ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрав 845,75 бала;
- визнала суддю Господарського суду Київської області ОСОБА_1 таким, що відповідає займаній посаді;
- зазначила, що рішення набирає чинності у порядку, визначеному підпунктом 4.10.8 пункту 4.10 розділу IV Регламенту.
Зі змісту Спірного рішення убачається, що на стадії другого етапу кваліфікаційного оцінювання Комісія дослідила досьє судді ОСОБА_1 та 3 червня 2019 року провела співбесіду із суддею, під час якої обговорила питання щодо показників за критеріями компетентності, професійної етики та доброчесності, які виникли за результатами дослідження досьє. Як-от, обговорено питання ефективності здійснення суддею правосуддя, питання майнового характеру, задекларованого майна та доходів судді, членів його сім`ї, інформацію, отриману від Національного антикорупційного бюро України, а також інформацію, отриману з відритих джерел.
3 червня 2019 року о 8 год 45 хв до Комісії електронною поштою надійшов висновок про невідповідність судді Господарського суду Київської області ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, який зареєстровано у Комісії того ж дня та передано доповідачу ВККС після початку засідання з проведення співбесіди.
За результатами вивчення зазначеного висновку Комісія встановила його невідповідність підпункту 4.10.1 пункту 4.10 розділу IV Регламенту, яка полягала в недотриманні строків подання висновку до Комісії.
Відповідно до підпунктів 4.10.1, 4.10.3 пункту 4.10 розділу IV Регламенту Комісія у складі колегії прийняла протокольне рішення про залишення висновку без розгляду.
У мотивувальній частині Спірного рішення Комісія послалася на підпункт 4.10.8 пункту 4.10 Регламенту в частині ухвалення протокольного рішення про винесення на розгляд Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки зазначеного рішення та набрання рішенням чинності з дня ухвалення в разі його підтримки не менше ніж одинадцятьма членами ВККС.
Позивач, вважаючи, що Комісія протиправно ухвалила Спірне рішення, за наслідками якого відбулося втручання в його права щодо професійної діяльності (вважатися таким, що відповідає займаній посаді судді), звернувся до суду із цим позовом.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 23 жовтня 2019 року у задоволенні позовних вимог відмовив повністю.
Рішення мотивоване тим, що згідно з Регламентом порушення строків надання висновку ГРД є підставою для залишення його без розгляду, проте такий висновок підлягає врахуванню при визначенні процедури прийняття рішення відповідачем на підставі статті 88 Закону № 1402-VIII. Наведене положення визначає порядок прийняття рішення Комісією за наявності висновку ГРД. Рішення Комісії у складі колегії про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає чинності з дня його ухвалення, проте за наявності негативного висновку ГРД, незалежно від того, чи був він предметом розгляду на засіданні Комісії у складі колегії, необхідно, щоб це рішення було підтримане не менше ніж одинадцятьма членами ВККС у пленарному складі.
ОСОБА_1 не погодився із зазначеним рішенням суду і подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року та прийняте нове рішення - про задоволення позовних вимог.
Вважає, що висновок ГРД про невідповідність судді критеріям доброчесності та професійної етики подано без дотримання підпунктів 4.10.1, 4.10.3 пункту 4.10 розділу IV Регламенту, у зв`язку із чим протокольним рішенням колегії Комісії цей висновок залишено без розгляду.
Скаржник зазначає, що єдиним мотивом прийняття Спірного рішення щодо винесення на розгляд Комісії у пленарному складі питання стосовно підтримки рішення у складі колегії є наявність негативного висновку ГРД. При цьому у Спірному рішенні міститься положення про залишення без розгляду такого висновку. Таким чином, цей акт не містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення та мотиви, з яких Комісія визначила умови (обставини) набрання ним чинності.
Оскільки висновок ГРД був отриманий ВККС у день проведення співбесіди стосовно судді, на підставі положень підпункту 4.10.1 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту він не може вважатися поданим. Із цих підстав скаржник вважає, що суд формально погодився з наявністю висновку про невідповідність критеріям професійної етики та доброчесності виходячи із самого тільки факту його існування.
На думку позивача, розгляд питання про підтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді у пленарному складі покликаний убезпечити від прийняття необґрунтованого рішення лише у тому випадку, коли негативний висновок ГРД відповідає вимогам підпункту 4.10.3 пункту 4.10 розділу ІVРегламенту та був предметом розгляду Комісії.
Скаржник наголошує, що суд неправильно застосував положення статті 88 Закону № 1402-VIII, підпункт 4.10.8 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту, що є підставою для скасування рішення та постановлення нового рішення про задоволення позовних вимог.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 1 липня 2020 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року - без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду проаналізувала положення підпункту 4 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України,статей 83, 85, 87, 88, пункту 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення»Закону № 1402-VIII, пункту 4.10 розділу ІVРегламенту та констатувала, що оцінювання судді за критеріями «компетентність», «професійна етика», «доброчесність» віднесено до виключних повноважень Комісії, яка з підстав та в порядку, передбачених статтею 88 Закону № 1402-VІІІ, ухвалює кінцеве та остаточне рішення про підтвердження або непідтвердження здатності такого судді здійснювати правосуддя у відповідному суді. У випадку якщо ГРД у висновку встановила, що суддя не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, ВККС може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що якщо виходити з положень Закону № 1402-VІІІ, які регламентують процедуру кваліфікаційного оцінювання, та окремо з положень частини першої статті 88 цього Закону в поєднанні з положеннями пункту 4.10, зокрема підпункту 4.10.1, розділу ІV Регламенту, то можна підсумувати, що колегія ВККС може вчиняти низку дій та рішень для досягнення мети кваліфікаційного оцінювання судді. Саме колегія ВККС наділена повноваженнями констатувати - підтвердив чи не підтвердив суддя здатність здійснювати повноваження у відповідному суді. У процесі кваліфікаційного оцінювання колегія Комісії вправі визначати - впливає чи не впливає висновок ГРД або інформація цієї Ради на результат оцінювання, за умови, що висновок ГРД поданий таким чином, що і суддя, і Комісія мали достатньо часу ознайомитися з ним й відповідним чином відреагувати на нього. У рамках цієї процедури колегія ВККС може ухвалити рішення не розглядати висновок чи інформацію ГРД, якщо вони подані, приміром, поза строком, встановленим підпунктом 4.10.1 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту.
За висновками Великої Палати Верховного Суду навіть за умови, коли висновок ГРД потрапив у поле зору колегії ВККС незадовго до початку проведення співбесіди із суддею та з порушенням строків його подання, що зумовило ухвалення рішення про залишення висновку ГРД без розгляду, в розумінні положень абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ це не означає, що колегія ВККС набуває можливості оцінювати, аналізувати та визначати юридичну природу цього документа, вирішувати, чи відповідає він вимогам щодо форми та змісту, встановленим законом, чи є він тією причиною (детермінантою), що зобов`язує (спонукає) колегію ВККС до ухвалення рішення стосовно суті висновку ГРД.
На переконання більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, із законодавчого визначення абзацу другого частини першої цієї статті випливає, що якщо у процесі кваліфікаційного оцінювання з`являється таке правове явище чи обставина, як висновок ГРД, то тоді закон імперативно й безальтернативно визначає, коли рішення колегії ВККС про здатність судді здійснювати правосуддя у відповідному судді набирає сили остаточного, а також хто, яким чином і якою кількістю голосів має підтримати таке рішення. Із цього законодавчого формулювання висновується, що саме ВККС у пленарному складі на своєму засіданні може оцінити слушність висновку ГРД і дати відповідь на інші питання, пов`язані із цим висновком, серед іншого й на ті, що стосуються не тільки змісту (суті), але й щодо його дійсності, достовірності, об`єктивності, правдивості, дотримання форми, строку та порядку затвердження і подання.
Гіпотеза норми абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ через запровадження умови про наявність висновку ГРД щодо невідповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності передбачає диспозицію у виді подолання висновку ГРД одинадцятьма голосами членів ВККС на пленарному засіданні цього органу, яка не встановлює жодних додаткових, особливих чи конкретних умов, яким має відповідати висновок ГРД як за змістом, так і за формою, строком чи порядком його подання. Інакше кажучи, необхідність підтвердження рішення колегії ВККС про здатність судді здійснювати правосуддя у відповідному суді цей Закон пов`язує із самим тільки фактом негативного висновку ГРД, який у часі був поданий до моменту ухвалення колегією ВККС позитивного для судді рішення.
Велика Палата Верховного Суду вказала на те, що колегія ВККС, коли ухвалює рішення про винесення на розгляд Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки рішення про підтвердження суддею здійснювати повноваження у відповідному суді, не задіює власних владних повноважень й не вдається до застосування якісних і кількісних критеріїв чи інших оцінних характеристик, власного розсуду, а лише відтворює, реалізує волю, веління, функцію норми закону. За цієї правової ситуації колегія ВККС не здійснює своїх дискреційних повноважень.
В аспекті викладеного Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками суду першої інстанції про те, що Спірне рішення Комісія прийняла у спосіб, на підставі та в межах повноважень, що визначені Конституцією та законами України, а також з дотриманням права особи на участь у процесі прийняття рішення; крім того, зазначила, що висновки суду ґрунтуються на повному, всебічному й об`єктивному дослідженні фактичних обставин справи й правильному застосуванні норм матеріального права.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України права і свободи людини та громадянина захищаються судом. Конституція України має найвищу юридичну силу. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина гарантується безпосередньо на підставі Конституції України.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади, місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти на підставі, в порядку та у спосіб, встановлені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному цим Законом.
За правилами частин першої, п`ятої статті 83 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання п