ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 1 липня 2020 року № 9901/381/19(провадження № 11-1209заі19)
в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправним і нечинним рішення в окремій частині
Короткий виклад історії справи
17 липня 2019 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому просила визнати протиправним і нечинним рішенняКомісії від 22 квітня 2019 року № 86/ко-19 (далі - Спірне рішення) про результати кваліфікаційного оцінювання судді на відповідність займаній посаді в частині про те, що це рішення набирає чинності відповідно до підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту ВККС, затвердженого рішенням Комісії від 13 жовтня 2016 року № 81/зп-16 (далі - Регламент), а також вважати Спірне рішення таким, що набрало чинності від дати його ухвалення.
Позовні вимоги обґрунтувала тим, що за відсутності висновку Громадської ради доброчесності (далі - ГРД, Рада) Спірне рішення набрало чинності з моменту його ухвалення і в Комісії у складі колегії не було підстав виносити на розгляд ВККС у пленарному складі питання щодо підтримки ухваленого нею рішення про підтвердження здатності судді здійснювати правосуддя відповідно до вимог абзацу другого частини першоїстатті 88 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) та підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
Президент України Указом від 11 жовтня 2010 року № 950/2010 призначив ОСОБА_1 суддею Солом`янського районного суду міста Києва строком на п`ять років, а Указом від 29 грудня 2017 року № 444/2017 - на посаду судді цього ж суду безстроково.
Комісія рішенням від 1 лютого 2018 року № 8/зп-18 призначила кваліфікаційне оцінювання 1790 суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема, судді Солом`янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 .
Спірним рішенням ВККС: 1) визначила, що суддя Солом`янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала 738,125 бала; 2) визнала суддю Солом`янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 такою, що відповідає займаній посаді; 3) зазначила, що рішення набирає чинності в порядку, визначеному підпунктом 4.10.8 пункту 4.10 розділу IV Регламенту.
Зі змісту Спірного рішення вбачається, що на стадії другого етапу кваліфікаційного оцінювання Комісія дослідила досьє судді ОСОБА_1 та 22 квітня 2019 року провела співбесіду із суддею, під час якої обговорила питання щодо показників за критеріями компетентності, професійної етики та доброчесності, які виникли за результатами дослідження досьє. Зокрема, обговорила питання ефективності здійснення суддею правосуддя, питання майнового характеру, задекларованого майна та доходів судді, членів її сім`ї, інформацію, отриману від Національного антикорупційного бюро України, а також інформацію, отриману з відкритих джерел.
21 квітня 2019 року (неділя) о 23 год 48 хв до Комісії електронною поштою надійшов документ під назвою «Висновок про невідповідність судді Солом`янського районного суду м. Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики», який зареєстрований у Комісії 22 квітня 2019 року та переданий доповідачу ВККС після початку засідання з проведення співбесіди.
За результатами вивчення зазначеного висновку Комісія установила його невідповідність підпунктам 4.10.1, 4.10.3 пункту 4.10 розділу IV Регламенту. Було виявлено: недотримання строків подання висновку до Комісії; незазначення процедури, у межах якої надано висновок; незазначення інформації щодо пояснень судді, відмови від їх надання, мотивів та підстав їх врахування або відхилення, відомостей щодо можливості судді ознайомитися з висновком; відсутність пояснень судді; відсутність додатків, які містять матеріали, що підтверджують викладену інформацію щодо судді; інформація не підписана всіма членами ГРД, які брали участь в ухваленні рішення про надання Комісії висновку.
У зв`язку з наведеним Комісія у складі колегії відповідно до підпунктів 4.10.1, 4.10.3 пункту 4.10 розділу IV Регламенту прийняла протокольне рішення про залишення згаданого висновку ГРД без розгляду.
Представник ГРД на засідання Комісії 22 квітня 2019 року не з`явився.
22 квітня 2019 року Комісія Спірним рішенням визнала суддю Солом`янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 такою, що відповідає займаній посаді та, пославшись на підпункт 4.10.8 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту вказала на те, що Спірне рішення набирає законної сили в порядку, визначеному підпунктом 4.10.8 пункту 4.10 розділу ІVРегламенту (з дня його ухвалення, якщо воно буде підтримане не менше ніж одинадцятьма членами ВККС за наслідками розгляду цього питання у пленарному складі Комісії).
Позивачка, вважаючи, що Комісія протиправно ухвалила Спірне рішення, за наслідками якого відбулося порушення її права (вважатися такою, що відповідає займаній посаді судді), звернулася до суду із цим позовом.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 15 жовтня 2019 року в задоволенні позовних вимог відмовив повністю.
Рішення мотивоване тим, що рішення Комісії у складі колегії про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає чинності з дня його ухвалення, проте за наявності негативного висновку ГРД, незалежно від того, чи був він предметом розгляду на засіданні Комісії у складі колегії, необхідно, щоб це рішення було підтримане не менше ніж одинадцятьма членами ВККС у пленарному складі.
ОСОБА_1 не погодилась із зазначеним рішенням і подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року та прийняти нове рішення - про задоволення позовних вимог.
На переконання ОСОБА_1 , суд першої інстанції не повинен був визнавати законним Спірне рішення, оскільки невиправдано й протиправно не надав значення тій обставині, що в юридичному та фактичному сенсах не існувало негативного висновку ГРД про невідповідність її як судді критеріям доброчесності та професійної етики, за наявності якого колегія ВККС вправі ухвалити рішення, подібне оскарженому.
Скаржниця зазначила, що суд першої інстанції не міг не визначити, що висновок про невідповідність її як судді критеріям доброчесності та професійної етики ГРД подала без дотримання підпунктів 4.10.1, 4.10.3 пункту 4.10 розділу IV Регламенту, оскільки не назвала процедури, у межах якої надає висновок; не подала інформації про пояснення судді чи про відмову їх надати, мотивів та підстав їх врахування або відхилення, відомостей щодо можливості судді ознайомитись з висновком, не надіслала висновок позивачці і таким чином позбавила її можливості висловити свої пояснення; не долучила пояснення судді та додатків на підтвердження відомостей, викладених у висновку, інформація не підписана всіма членами ГРД, які брали участь в ухваленні рішення; підписала іменем особи, яку неможливо ідентифікувати, що дає підстави вважати такий висновок анонімним. Саме з огляду на такі обставини колегія Комісії і залишила цей висновок без розгляду протокольним рішенням від 22 квітня 2019 року.
Але водночас вирішила, що Спірне рішення набирає законної сили відповідно до підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу ІVРегламенту.
При цьому розгляд питання щодо підтримки рішення Комісії про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді у пленарному складі є наступним етапом кваліфікаційного оцінювання судді, який настає лише тоді, коли є негативний висновок ГРД, розгляд і подолання якого має відбуватися на засіданні пленарного складу ВККС. Але оскільки висновок ГРД був залишений без розгляду, то в колегіального складу ВККС не було жодних визначених законом підстав та мотивів для ухвалення Спірного рішення про необхідність продовження процедури оцінювання.
Скаржниця зазначає, що висновок ГРД не мав оцінюватися як висновок та документ, що тягне настання відповідних юридичних наслідків, оскільки ГРД фактично затвердила не висновок про невідповідність судді Солом`янського районного суду м. Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, а рішення про надання інформації, свідченням чого є протокол електронного голосування, з якого вбачається, що 21 квітня 2019 року ГРД затвердила лише рішення про надання інформації, а не рішення про надання ВККС висновку про невідповідність судді ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики. Під час розгляду справи суд першої інстанції ці доводи позивачки залишив поза увагою.
Залишення висновку ГРД без розгляду фактично має означати, що такого документа немає, не існує як правового явища, але ні Комісія, ні суд першої інстанції з посиланням на закон не мотивували, чому рішення колегії ВККС із позитивними для позивачки результатами кваліфікаційного оцінювання мають бути підтверджені на пленарному засіданні Комісії.
ОСОБА_1 також вказувала на порушення принципів рівності, адже суд першої інстанції відмовив задовольнити її клопотання про долучення до справи копії судового рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 вересня 2019 року у справі № 640/10517/19, яким цей суд задовольнив її позов про визнання протиправним і скасування висновку ГРД від 21 квітня 2019 року стосовно неї, натомість, з погляду скаржниці, йшов назустріч відповідачу, коли, ігноруючи процесуальні права позивачки, оголосив перерву і надав представнику відповідача час для підготовки до розгляду справи. У цих діях вбачає також порушення принципу змагальності.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 1 липня 2020 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року - без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду проаналізувала положення підпункту 4 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України,статей 83, 85, 87, 88, пункту 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення»Закону № 1402-VIII, пункту 4.10 розділу ІVРегламенту та констатувала, що оцінювання судді за критеріями «компетентність», «професійна етика», «доброчесність» віднесено до виключних повноважень Комісії, яка з підстав та в порядку, передбачених статтею 88 Закону № 1402-VІІІ, ухвалює кінцеве та остаточне рішення про підтвердження або непідтвердження здатності такого судді здійснювати правосуддя у відповідному суді. У випадку якщо ГРД у висновку встановила, що суддя не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, ВККС може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що якщо виходити з положень Закону № 1402-VІІІ, які регламентують процедуру кваліфікаційного оцінювання, та окремо з положень частини першої статті 88 цього Закону в поєднанні з положеннями пункту 4.10, й зокрема підпункту 4.10.1 розділу ІV Регламенту, то можна підсумувати, що колегія ВККС може вчиняти низку дій та рішень для досягнення мети кваліфікаційного оцінювання судді. Саме колегія ВККС наділена повноваженнями констатувати - підтвердив чи не підтвердив суддя здатність здійснювати повноваження у відповідному суді. У процесі кваліфікаційного оцінювання колегія Комісії вправі визначати - впливає чи не впливає висновок ГРД або інформація цієї Ради на результат оцінювання, за умови, що висновок ГРД поданий таким чином, що і суддя, і Комісія мали достатньо часу ознайомитися з ним й відповідним чином відреагувати на нього. У рамках цієї процедури колегія ВККС може ухвалити рішення не розглядати висновок чи інформацію ГРД, якщо вони подані, приміром, поза строком, встановленим підпунктом 4.10.1 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту.
За висновками Великої Палати Верховного Суду навіть за умови, коли висновок ГРД потрапив у поле зору колегії ВККС незадовго до початку проведення співбесіди із суддею та з порушенням строків його подання, що зумовило ухвалення рішення про залишення висновку ГРД без розгляду, в розумінні положень абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ це не означає, що колегія ВККС набуває можливості оцінювати, аналізувати та визначати юридичну природу цього документа, вирішувати, чи відповідає він вимогам щодо форми та змісту, встановленим законом, чи є він тією причиною (детермінантою), що зобов`язує (спонукає) колегію ВККС до ухвалення рішення стосовно суті висновку ГРД.
На переконання більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, із законодавчого визначення абзацу другого частини першої цієї статті випливає, що якщо у процесі кваліфікаційного оцінювання з`являється таке правове явище чи обставина, як висновок ГРД, то тоді закон імперативно й безальтернативно визначає, коли рішення колегії ВККС про здатність судді здійснювати правосуддя у відповідному судді набирає сили остаточного, а також хто, яким чином і якою кількістю голосів має підтримати таке рішення. Із цього законодавчого формулювання висновується, що саме ВККС у пленарному складі на своєму засіданні може оцінити слушність висновку ГРД і дати відповідь на інші питання, пов`язані із цим висновком, серед іншого й на ті, що стосуються не тільки змісту (суті), але й щодо його дійсності, достовірності, об`єктивності, правдивості, дотримання форми, строку та порядку затвердження і подання.
Гіпотеза норми абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ через запровадження умови про наявність висновку ГРД щодо невідповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності передбачає диспозицію у виді подолання висновку ГРД одинадцятьма голосами членів ВККС на пленарному засіданні цього органу, яка не встановлює жодних додаткових, особливих чи конкретних умов, яким має відповідати висновок ГРД як за змістом, так і за формою, строком чи порядком його подання. Інакше кажучи, необхідність підтвердження рішення колегії ВККС про здатність судді здійснювати правосуддя у відповідному суді цей Закон пов`язує із самим тільки фактом негативного висновку ГРД, який у часі був поданий до моменту ухвалення колегією ВККС позитивного для судді рішення.
Велика Палата Верховного Суду вказала на те, що колегія ВККС, коли ухвалює рішення про винесення на розгляд Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки рішення про підтвердження суддею здійснювати повноваження у відповідному суді, не задіює власних владних повноважень й не вдається до застосування якісних і кількісних критеріїв чи інших оцінних характеристик, власного розсуду, а лише відтворює, реалізує волю, веління, функцію норми закону. За цієї правової ситуації колегія ВККС не здійснює своїх дискреційних повноважень.
В аспекті викладеного Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками суду першої інстанції про те, що Спірне рішення Комісія прийняла у спосіб, на підставі та в межах повноважень, що визначені Конституцією та законами України, а також з дотриманням права особи на участь у процесі прийняття рішення; крім того, зазначила, що висновки суду ґрунтуються на повному, всебічному й об`єктивному дослідженні фактичних обставин справи й правильному застосуванні норм матеріального права.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України права і свободи людини та громадянина захищаються судом. Конституція України має найвищу юридичну силу. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина гарантується безпосередньо на підставі Конституції України.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади, місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти на підставі, в порядку та у спосіб, встановлені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтер