ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 913/153/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Булгакової І.В. (головуючий), Львова Б.Ю. і Селіваненка В.П.
за участю секретаря судового засідання - Шевчик О.Ю.,
учасники справи:
позивач - Лисичанська міська рада Луганської області,
представник позивача - не з`явився,
відповідач-1 - комунальна установа "Територіальне медичне об`єднання міста Лисичанськ",
представник відповідача-1 - не з`явився,
відповідач-2 - фізична особа-підприємець Кєсарєв Андрій Володимирович,
представник відповідача-2 - не з`явився,
за участю Лисичанської місцевої прокуратури Луганської області,
представник прокуратури - Кузнецова Ю.В., прокурор відділу Генеральної прокуратури України (посвідчення від 08.01.2020 № 054685) ,
розглянув касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області (далі - Прокурор)
на ухвалу господарського суду Луганської області від 25.09.2019 (головуючий суддя Смола С.В.)
та постанову Східного апеляційного господарського суду від 04.11.2019 (головуючий Сіверін В.І., судді: Терещенко О.І. і Слободін М.М.)
у справі № 913/153/19
за позовом виконуючого обов`язки керівника Лисичанської місцевої прокуратури Луганської області (далі - Прокуратура) в інтересах держави в особі Лисичанської міської ради Луганської області (далі - Рада)
до: 1) комунальної установи "Територіальне медичне об`єднання міста Лисичанськ" (далі - Установа);
2) фізичної особи-підприємця Кєсарєва Андрія Володимировича (далі - Підприємець)
про визнання недійсними договорів про закупівлю товарів за кошти місцевого бюджету на загальну суму 351 054,00 грн.
За результатами розгляду касаційної скарги Касаційний господарський суд
ВСТАНОВИВ:
В.о. керівника Прокуратури звернувся до господарського суду Луганської області з позовною заявою в інтересах держави в особі Ради до Установи та Підприємця про:
- визнання недійсним договору від 22.10.2018 № 641 на закупівлю товару за державні кошти на загальну суму 78 767,00 грн, укладеного Установою та Підприємцем;
- визнання недійсним договору від 22.10.2018 № 643 на закупівлю товару за державні кошти на загальну суму 59 527,00 грн, укладеного Установою та Підприємцем;
- визнання недійсним договору від 22.10.2018 № 649 на закупівлю товару за державні кошти на загальну суму 121 180,00 грн, укладеного Установою та Підприємцем;
- визнання недійсним договору від 22.10.2018 № 646 на закупівлю товару за державні кошти на загальну суму 91 580,00 грн, укладеного Установою та Підприємцем.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Установою та Підприємцем укладено чотири договори купівлі-продажу, а саме договір від 22.10.2018 № 641, договір від 22.10.2018 № 643, договір від 22.10.2018 № 649, договір від 22.10.2018 № 646 на закупівлю групи товарів однієї категорії за державні кошти на загальну суму 351 054,00 грн з порушенням приписів статей 2, 12, 36 Закону України "Про публічні закупівлі".
Ухвалою господарського суду Луганської області від 25.09.2019, залишеною без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 04.11.2019, позов в.о. керівника Прокуратури в інтересах держави в особі Ради залишено без розгляду.
Рішення судів попередніх інстанцій мотивовані тим, що:
- Рада як орган місцевого самоврядування не наділена повноваженнями щодо оскарження процедур закупівлі, проведених відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі" та звернення до суду з позовом про визнання недійсними договорів, укладених за наслідками цих процедур. У той же час Державна аудиторська служба України є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави у судовому порядку;
- у даному випадку немає передбачених законом виключних підстав, коли Прокуратура може звернутися до суду за захистом інтересів держави, адже безпідставно не зазначаючи належний орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, який набуває статусу позивача, тобто особи, в інтересах якої подано позов про захист порушеного права та/або охоронюваного законом інтересу, та заявивши позов від імені органу, не наділеного законодавством повноваженнями у сфері публічних закупівель, Прокуратура не підтвердила правових підстав для представництва та, відповідно, не набула процесуального статусу органу, якому законом [статтею 53 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) та статтею 23 Закону України "Про прокуратуру"] надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Прокурор звернувся до суду касаційної інстанції з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення, а справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди неправильно застосували статті 1, 53, 236 ГПК України, статті 3, 5, 13, 1311 Конституції України, статті 15, 16 Цивільного кодексу України та статті 23, 24 Закону України "Про прокуратуру".
Установа подала відзив на касаційну скаргу, в якому, посилаючись на законність і обґрунтованість оскаржуваних судових рішень, просить залишити їх без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
Від Ради та Підприємця відзиви на касаційну скаргу не надходили.
Перевіривши правильність застосування попередніми судовими інстанціями норм матеріального і процесуального права, відповідно до встановлених ними обставин справи, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника Прокуратури, Касаційний господарський суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги з огляду на таке.
Місцевим та апеляційним господарськими судами у справі встановлено, що відповідно до частини третьої статті 4 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Таким законом є Закон України "Про прокуратуру". Водночас розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя.
Законом України "Про прокуратуру" від 14.10.2014, який набрав чинності з 15.07.2015, визначено правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України. Зокрема, за змістом статті 1 вказаного Закону прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
Згідно із статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Частиною першою, абзацом першим частини третьої та абзацом першим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Таким чином, прокурор має право звернутися до господарського суду з позовом в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, або в інтересах держави з позовом, в якому зазначено про відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, або з позовом в інтересах держави, зазначивши про відсутність у відповідного органу повноважень щодо звернення до господарського суду. При цьому у будь-якому разі наявність підстав для представництва інтересів держави має бути обґрунтована прокурором у позовній заяві відповідно до приписів наведених норм.
Правовий аналіз положень частин третьої, четвертої статті 53 ГПК України та частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
Судами встановлено, що у заявленому позові в.о. керівника Прокуратури інтересами держави визначене те, що Установою під час проведення публічних закупівель порушено приписи Закону України "Про публічні закупівлі", що призвело до неефективного використання коштів місцевого бюджету.
При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Відповідно до статті 7 Закону України "Про публічні закупівлі" визначено органи, які здійснюють державне регулювання та контроль у сфері публічних закупівель, а саме: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, Рахункова палата, Антимонопольний комітет України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України.
Згідно з частиною третьою статті 1 Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 459, основними завданнями Мінекономрозвитку є забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері державних та публічних закупівель. Повноваження здійснюються шляхом здійснення нормативно-правового забезпечення державного регулювання у сфері публічних закупівель, аналізу функціонування системи публічних закупівель, узагальнення практики здійснення закупівель, надання роз`яснень щодо застосування законодавства у сфері державних закупівель.
Статтею 5 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" передбачено, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель, який згідно із статтею 2 цього Закону є одним з головних завдань органу державного фінансового контролю, здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Відповідно до пункту 10 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Згідно з підпунктами 3, 4, 9 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, перевірки державних закупівель; здійснює контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про державні закупівлі; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку право охоронюваним органам матеріали за результатами державного фінансового контро