ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 818/1952/17
адміністративне провадження № К/9901/54736/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами як суд касаційної інстанції справу за позовом Глухівської районної ради Сумської області до Національного агентства з питань запобігання корупції, третя особа - Голова Глухівської районної ради Сумської області ОСОБА_1, про скасування рішення, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Глухівської районної ради Сумської області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року (прийнято судом у складі головуючого судді - Шаповалова М.М., суддів: Павлічек В.О., Кунець О.М.), постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2018 року (колегія суддів: головуючого судді - Бартоша Н.С., судді: Мінаєва О.М., Макаренко Я.М.) у справі № 818/1952/17
І. Суть спору
1. У грудні 2017 року Глухівська районна рада Сумської області (далі - позивач, Рада) звернулася до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - відповідач, НАЗК), третя особа - Голова Глухівської районної ради Сумської області ОСОБА_1 (далі - третя особа, ОСОБА_1 ), в якому просила скасувати рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 13 листопада 2017 року № 1175 «Про внесення припису про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону».
1.1. В обґрунтування позову зазначено, що відповідач, порушуючи вимоги чинного законодавства, повторно прийняв рішення про винесення припису щодо порушення Радою вимог законодавства стосовно етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону. На думку позивача, при невиконанні припису НАЗК повинно скласти протокол про адміністративне правопорушення, передбачене частиною другою статті 188-46 Кодекс України про адміністративні правопорушення (КУпАП), однак відповідач цього не зробив.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Відповідно до рішення Глухівської районної ради VI скликання від 14 листопада 2014 року ОСОБА_1 обрано на посаду заступника голови Глухівської районної ради.
3. При обранні ОСОБА_1 на вищевказану посаду відносно нього було проведено спеціальну перевірку у відповідності до статті 11 Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції" та складено висновок від 25 листопада 2014 року, згідно з яким інформації, що перешкоджає зайняттю ОСОБА_1 посади, пов`язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування не виявлено.
4. Після проведення виборів та обрання депутатів Глухівської районної ради VIІ скликання, повноваження депутатів VI скликання припинено, в тому числі й ОСОБА_1 на підставі частини другої статті 56 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
5. Відповідно до рішення Глухівської районної ради VIІ скликання від 02 грудня 2015 року ОСОБА_1 звільнено із займаної посади у зв`язку із закінченням строку повноважень за пунктом 1 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), за угодою сторін, та виплачено компенсацію за невикористану щорічну та додаткову відпусти.
6. Рішенням Глухівської районної ради VIІ скликання від 02 грудня 2015 року ОСОБА_1 обрано головою Глухівської районної ради VIІ скликання на підставі протоколу № 2 засідання лічильної комісії по проведенню таємного голосування по виборах голови відповідно до частини першої статті 55, пункту 1 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
7. За наслідками проведеної НАЗК перевірки порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону, відповідачем прийнято рішення (припис) від 15 грудня 2016 року № 149 відносно ОСОБА_1 , яким зобов`язано Раду вжити заходи щодо належного виконання вимог статті 56 Закону України "Про запобігання корупції" працівниками відділу організаційної та кадрової роботи виконавчого апарату Глухівської районної ради, на який покладено організацію проведення спеціальної перевірки відомостей щодо осіб, які претендують на зайняття відповідних посад.
8. Підставою для винесення такого припису слугувало неподання ОСОБА_1 протягом трьох робочих днів з дня відповідного обрання на посаду голови Глухівської районної ради, документів для проведення спеціальної перевірки.
9. Не погодившись із винесеним НАЗК рішенням, позивач оскаржив його в судовому порядку.
10. 31 січня 2017 року уповноважена особа НАЗК склала протокол про адміністративне правопорушення за частиною першою статті 188-46 КУпАП стосовно голови Глухівської районної Сумської області ОСОБА_1 за невиконання рішення (припису) НАЗК від 15 грудня 2016 року № 149 про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону.
11. Постановою Глухівського міськрайонного суду Сумської області від 04 квітня 2017 року у справі №576/392/17-п ОСОБА_1 притягнуто до адміністративної відповідальності за частиною першою статті 188-46 КУпАП і накладено на нього адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 1700,00 грн.
12. Апеляційний суд Сумської області від 07 червня 2017 року у справі №576/392/17-п скасував постанову Глухівського міськрайонного суду Сумської області від 04 квітня 2017 року та закрив провадження у справі про адміністративне правопорушення у зв`язку з відсутністю в діях ОСОБА_1 складу адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 188-46 КУпАП, оскільки на час розгляду справи судом першої інстанції тривала процедура адміністративного оскарження рішення (припису) НАЗК від 15 грудня 2016 року, яке стало підставою для притягнення ОСОБА_1 до відповідальності.
13. Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 04 травня 2017 року по справі № 818/393/17, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2017 року та постановою Верховного Суду від 04 липня 2018 року, визнано законним рішення (припис) НАЗК від 15 грудня 2016 року.
14. 13 листопада 2017 року рішенням Національного агентства було повторно винесено припис про порушення ОСОБА_1 вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону, а саме вимоги азб. 6 частини другої статті 58 Закону України "Про запобігання корупції", а також зазначено вжити заходів щодо належного виконання вимог статті 56 Закону України "Про запобігання корупції" працівниками відділу організаційної та кадрової роботи виконавчого апарату Глухівської райради, на який покладено організацію проведення спеціальної перевірки відомостей щодо осіб, які претендують на зайняття відповідних посад.
15. Підставою для винесення такого припису стало невиконання головою Глухівської районної ради Сумської області ОСОБА_1 вимог припису від 15 грудня 2016 року № 149.
16. Не погодившись із рішенням НАЗК від 13 листопада 2017 року про винесення припису, Рада звернулась до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року, залишеного без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2018 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
18. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що НАЗК правомірно винесено оскаржуване рішення (припис), оскільки рішення (припис) НАЗК від 15 грудня 2016 року №149 виконано не було, а порушення вимог Закону України від 14 жовтня 2014 року №1700-VI «Про запобігання корупції», з підстав, що зазначені в цьому приписі, фактично триває і надалі.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕННЯ)
19. Не погодившись із рішенням судів першої та апеляційної інстанцій, Глухівська районна рада Сумської області подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просила скасувати оскаржувані судові рішення, прийнявши нове про задоволення позовних вимог в повному обсязі.
20. На думку представника позивача, прийняття рішення НАЗК про повторне внесення припису 13 листопада 2017 року №1175 за наявності чинного припису, внесеного НАЗК 15 грудня 2016 року №149, та відсутності факту притягнення голови Глухівської районної ради ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за частиною першою статті 188-46 КУпАП є незаконним
21. У касаційній скарзі наголошено, що суди попередніх інстанцій, приймаючи оскаржувані рішення, лише обґрунтовують необхідність проходження спеціальної перевірки і не наводять жодної правової аргументації щодо правомірності повторного винесення припису. Окрім того, суди першої та апеляційної інстанції проігнорували факт додержання НАЗК процедури винесення приписів, що суперечить конституційному принципу законності.
22. НАЗК подало до Верховного Суду заперечення на касаційну скаргу позивача, просило відмовити у задоволенні скарги, а оскаржувані рішення залишити без змін.
23. У запереченнях вказано, що стосовно ОСОБА_1 у зв`язку з його обранням головою Глухівської районної ради Сумської області сьомого скликання як посадової особи місцевого самоврядування третьої категорії необхідно було проводити спеціальну перевірку в установленому законом порядку. Однак, ОСОБА_1 не надав відповідної згоди. Таким чином, не проходження спеціальної перевірки та ненадання ним згоди на її проведення після обрання головою Глухівської районної ради Сумської області є порушенням вимоги частини першої статті 56 Закону України «Про запобігання корупції», що триває і зараз.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
24. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Частиною першою статті 14 Закону України від 7 червня 2001 року N 2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування» (далі - Закон № 2493-III) передбачено, що посада голови районної ради відноситься до третьої категорії посад.
26. Статтею 20 Закону № 2493-III визначено, що крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", цим та іншими законами України.
27. Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон України від 14 жовтня 2014 року N 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон N 1700-VII).
28. Частиною першою статті 56 Закону N 1700-VII визначено, що стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, а також посад з підвищеним корупційним ризиком, перелік яких затверджується Національним агентством, проводиться спеціальна перевірка, у тому числі щодо відомос