ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 280/3901/19
адміністративні провадження № К/9901/28450/19, № К/9901/6557/20, № К/9901/15217/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В., розглянувши в порядку письмового провадження
касаційні скарги Головного управління Національної поліції в Запорізькій області
на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2019 року (судді Прокопчук Т.С., Шлай А.В., Круговий О.О.),
на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року (суддя Садовий І.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2020 року (судді Чабаненко С.В., Чумак С.Ю., Юрко І.В.), а також
касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 06 травня 2020 року (судді Шальєва В.А., Білак С.В., Олефіренко Н.А.)
у справі № 280/3901/19 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Запорізькій області про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У серпні 2019 року позивач звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Запорізькій області (далі - ГУНП в Запорізькій області, відповідач), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати пункти 2, 10 наказу т.в.о. начальника ГУНП в Запорізькій області Гребенюка К.В. від 12 липня 2019 року № 985 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності та вжиття заходів» (у частині, що стосується ОСОБА_1 );
- поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника управління - начальника відділу інспекції з особового складу управління кадрового забезпечення ГУНП в Запорізькій області.
Однак, до того як подати позов, ОСОБА_1 звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду із заявою про забезпечення адміністративного позову, в якій просив зупинити дію наказу т.в.о начальника ГУНП в Запорізькій області Гребенюка К.В. від 12 липня 2019 року № 985 в частині, що стосується ОСОБА_1 .
Заява про забезпечення позову обґрунтована тим, що у разі скасування судом наказу т.в.о. начальника ГУНП в Запорізькій області Гребенюка К.В. від 12 липня 2019 року № 985 у частині ОСОБА_1 , поновлення останнього на посаді буде істотно ускладнено з тих причин, що чинним законодавством не визначено механізму вирішення питання звільнення з посади особи, яку було (буде) призначено замість особи, на яку накладено дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року задоволено заяву ОСОБА_1 про забезпечення позову. Зупинено дію наказу т.в.о начальника ГУНП в Запорізькій області Гребенюка К.В. від 12 липня 2019 року № 985 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності та вжиття заходів» у частині, що стосується позивача, до вирішення по суті адміністративного позову.
Задовольняючи заяву про забезпечення позову, суд першої інстанції виходив з того, що подальше виконання наказу т.в.о начальника ГУНП в Запорізькій області Гребенюка К.В. від 12 липня 2019 року № 985 у частині, що стосується ОСОБА_1 , може призвести до того, що в разі задоволення судом позовних вимог за результатами розгляду даної адміністративної справи, позивачу доведеться докласти значних зусиль та витрат для відновлення порушеного права, у тому числі щодо поновлення його на даній посаді.
Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, відповідач оскаржив її в апеляційному порядку.
Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2019 року апеляційну скаргу ГУНП в Запорізькій області на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року повернуто апелянту на підставі пункту 1 частини четвертої статті 298 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку з незазначенням в апеляційній скарзі посадового становища Крамар В.В. - особи, яка підписала скаргу.
У жовтні 2019 року відповідач повторно звернувся до Третього апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2020 року апеляційну скаргу ГУНП в Запорізькій області залишено без задоволення, а ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року - залишено без змін.
Суд апеляційної інстанції погодився з позицією Запорізького окружного адміністративного суду щодо наявності підстав для вжиття заходів забезпечення позову ОСОБА_1 і зазначив, що у даному випадку зупинення дії наказу т.в.о начальника ГУНП в Запорізькій області Гребенюка К.В. від 12 липня 2019 року № 985 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності та вжиття заходів» у частині, що стосується ОСОБА_1 , відповідає способу забезпечення позову відповідно до норм КАС України. Зупинення дії наказу на час розгляду справи в суді є запобіжником для ускладнення поновлення порушених прав позивача, за захистом яких він звернувся до суду.
Разом із тим, до того як суд апеляційної інстанції переглянув в апеляційному порядку ухвалу про забезпечення позову, Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 21 листопада 2019 року відмовив у задоволенні позову ОСОБА_1 .
Не погодившись з указаним рішенням суду першої інстанції, позивач оскаржив його в апеляційному порядку.
Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 06 травня 2020 року зупинено провадження у справі за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 21 листопада 2019 року до перегляду Верховним Судом ухвали Третього апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2019 року, ухвали Запорізького окружного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року та постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2020 року у справі № 280/3901/19.
Зупиняючи провадження у справі суд апеляційної інстанції керувався пунктом 3 частини першої статті 236 КАС України, яка передбачає зупинення провадження у справі в разі об`єктивної неможливості розгляду справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, - до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг та їх рух у касаційній інстанції
Від відповідача - ГУНП в Запорізькій області до Верховного Суду надійшла касаційна скарга на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2019 року про повернення апеляційної скарги, в якій скаржник просить скасувати зазначену ухвалу та направити справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
У касаційній скарзі представник відповідача посилається на порушення апеляційним судом норм процесуального права та безпідставність повернення апеляційної скарги, оскільки посадове становище представника ГУНП в Запорізькій області Крамар В.В. було підтверджено оригіналом довіреності. Натомість, положення пункту 1 частини четвертої статті 298 КАС України передбачають повернення апеляційної скарги в разі незазначення посадового становища особи взагалі.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 листопада 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
У відзиві на касаційну скаргу ГУНП в Запорізькій області представник позивача просить залишити її без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін, оскільки підстави повернення апеляційної скарги, а саме незазначення посадового становища особи, яка підписала апеляційну скаргу, відповідають нормам процесуального закону.
Також відповідач звернувся з касаційною скаргою на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2020 року, в якій просить скасувати зазначені судові рішення.
На обґрунтування вимог касаційної скарги представник ГУНП в Запорізькій області вказує про те, що при відсутності механізму вирішення питання звільнення особи з посади, яку було (буде) призначено замість особи, на яку накладено дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади, у разі скасування наказу про застосування дисциплінарного стягнення у спеціальному законодавстві є необхідність застосування аналогії закону, тобто використання правового акта, що регулює подібні відносини. Мається на увазі те, що у разі визнання звільнення працівника незаконним, такий підлягає поновленню на роботі за нормами статті 235 Кодексу законів про працю України, а працівник, який працює на посаді замість особи, яку було звільнено, підлягає звільненню на підставі пункту 6 частини першої статті 40 цього Кодексу.
Позиція скаржника полягає у тому, що застосований судами захід забезпечення позову є неспівмірним із позовними вимогами та відсутнє достатнє обґрунтоване припущення про те, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду. Враховуючи судову практику в справах такої категорії, скаржник вважає, що заявнику не потрібно буде докладати значних зусиль та витрат для виконання рішення суду, а тому суд дійшов помилкового висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам ОСОБА_1 до ухвалення рішення в даній адміністративній справі.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 22 квітня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
У відзиві на касаційну скаргу ГУНП в Запорізькій області представник позивача просить залишити її без задоволення, а судові рішення щодо забезпечення позову залишити без змін, оскільки вважає, що норми статей 40, 235 Кодексу законів про працю України не підлягають застосуванню для вирішення питання про поновлення працівника у разі скасування наказу про застосування дисциплінарного стягнення, так як не поширюються на поліцейських. Представник позивача наполягає на тому, що в разі скасування заходів забезпечення позову виникне необхідність ознайомлення позивача з наказом про застосування дисциплінарного стягнення, що буде мати наслідком видання наказу по особовому складу про звільнення з посади з усіма негативними наслідками, зазначеними у заяві про забезпечення позову.
Позивач, у свою чергу, через свого представника звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 06 травня 2020 року про зупинення провадження у справі, в якій просить її скасувати та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Представник позивача посилається на те, що апеляційний розгляд даної справи стосується перегляду рішення суду першої інстанції по суті, в той же час у касаційному порядку оскаржуються судові рішення щодо забезпечення адміністративного позову, що ніяким чином не перешкоджає встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду в апеляційному порядку. Тим більше, що доводів про протилежне в оскаржуваній ухвалі про зупинення провадження не наводиться. Таким чином скаржник вважає, що при винесенні оскаржуваної ухвали судом апеляційної інстанції допущено порушення норм процесуального права.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 червня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
У відзиві на касаційну скаргу представник ГУНП в Запорізькій області просить залишити її без задоволення, мотивуючи це тим, що матеріали, які стосуються забезпечення позову, що є предметом касаційного оскарження, містяться у загальних матеріалах справи, що фактично виключає можливість розгляду справи в апеляційному порядку. Крім того, скаржником не конкретизовано, які саме норми процесуального права були порушені Третім апеляційним адміністративним судом при винесенні ухвали про зупинення провадження у справі.
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. ухвалою від 20 серпня 2020 року провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційних скарг
Частиною третьою статті 3 КАС України обумовлено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Отже, розгляд касаційної скарги ГУНП в Запорізькій області на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2019 року здійснюється Судом за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX. Поряд із цим, розгляд інших двох касаційних скарг, які подані після набрання чинності Законом № 460-IX, здійснюється за правилами, передбаченими цим Законом.
За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Пономарьов проти України», «Рябих проти Росії», «Нєлюбін проти Росії»), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Перевіривши доводи касаційних скарг, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить з наступного.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначені в статті 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Щодо ухвали Третього апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2019 року
За пунктом 1 частини четвертої статті 298 КАС України, апеляційна скарга не приймається до розгляду і повертається судом апеляційної інстанції також, якщо апеляційна скарга подана особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписана, або підписана особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не зазначено.
Постановляючи ухвалу про повернення апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідачем не дотримані вимоги зазначеної процесуальної норми, а саме, апеляційна скарга підписана Крамар В.В. без зазначення її посадового становища.
Так, відповідно до частини першою статті 293 КАС України (в редакції на момент подання Крамар В.В. апеляційної скарги) учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, сво