ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 серпня 2020 року
м. Київ
справа №260/99/19
адміністративне провадження №К/9901/31910/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої ОСОБА_2 на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 31 травня 2019 року (суддя - Гебеш С.А.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року (головуючий суддя - Кузьмич С.М., судді: Довга О.І., Шавель Р.М.) у справі №260/99/19 за позовом ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої ОСОБА_2 до Головного управління Державної міграційної служби в Закарпатській області, Міжгірського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби в Закарпатській області, Державної міграційної служби України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У січні 2019 року ОСОБА_1 в інтересах своєї неповнолітньої дочки ОСОБА_2 звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність Міжгірського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби в Закарпатській області (далі також -Міжгірський районний відділ ГУДМС в Закарпатській області) щодо неанулювання унікального номера запису в Реєстрі та персональних даних ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , в Єдиному державному демографічному реєстрі та щодо неоформлення ОСОБА_2 паспорта громадянина України у формі книжечки, відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ;
- зобов`язати Міжгірський районний сектор Головного управління Державної міграційної служби в Закарпатській області (далі також - Міжгірський районний сектор ГУДМС в Закарпатській області) та Головне управління Державної міграційної служби в Закарпатській області ( далі також - ГУДМС в Закарпатській області) оформити та видати неповнолітній ОСОБА_2 , паспорт громадянина України у формі книжечки, відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ;
- зобов`язати Міжгірський районний сектор ГУ ДМС в Закарпатській області та ГУ ДМС в Закарпатській області анулювати унікальний номер запису в реєстрі (УНЗР) та персональні дані ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , в Єдиному державному демографічному реєстрі (ЄДДР).
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що їй, як уповноваженому представникові дитини, було протиправно відмовлено у видачі її дитині паспорту громадянина України раніше встановленого зразка, у вигляді паспортної книжечки, форма якої затверджена постановою Верховною Радою України № 2503-ХІІ від 26 червня 1992 року. У заяві позивачем повідомлено про відмову за релігійними переконаннями від паспорта у формі ID - картки та обґрунтовано право на паспорт книжечку. Однак, на вказане звернення Міжгірським районним сектором ГУДМС в Закарпатській області надано відповідь про відсутність підстав для вчинення зазначених дій, оскільки наразі паспорт видається у формі ID-картки, що містить безконтактний електронний носій. Позивач вважає, що такими діями відповідачів порушуються конституційні права дитини, у зв`язку з цим просить визнати протиправною бездіяльність щодо неоформлення ОСОБА_2 , паспорта у формі книжечки, зобов`язати відповідачів оформити та видати її неповнолітній дочці такий паспорт. Крім цього, позивач просила суд, у зв`язку із отриманням ОСОБА_2 паспорта у формі ID - картки анулювати унікальний номер запису в реєстрі (УНЗР) та персональні дані в Єдиному державному демографічному реєстрі (ЄДДР), оскільки такі дані суперечать релігійним переконанням заявників.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 31 травня 2019 року позов задоволено частково. Зобов`язано ДМС України анулювати єдиний унікальний номер запису в реєстрі (УНЗР) та персональні дані ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 зареєстровані в Єдиному державному демографічному реєстрі (ЄДДР) при видачі паспорта у формі ID - картки № НОМЕР_1 від 11 січня 2018 року після набрання рішенням в даній адміністративній справі законної сили. У задоволенні інших позовних вимог - відмовлено.
Приймаючи оскаржене рішення суд першої інстанції виходив з того, що між позивачем та відповідачем не виникало жодних публічних правовідносин, оскільки останні могли виникнути лише в тому випадку, коли б позивач звернувся до відповідача із заявою-анкетою про оформлення та видачу паспорта та надав необхідний перелік документів, та в подальшому йому було б відмовлено у видачі такого документа відповідним рішенням. У даному випадку відповідачем жодним чином не порушено законне право чи інтерес позивача, оскільки суб`єктом владних повноважень не виносилося рішення про відмову у видачі документа та не допускалися протиправні дії чи бездіяльність у процедурі оформлення та видачі паспорта громадянина України. Водночас суд першої інстанції зазначив, що з врахуванням релігійних переконань неповнолітньої ОСОБА_2 , та з метою ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина слідує вийти за межі позовних вимог та відповідно зобов`язати Державну міграційну службу України (далі також - ДМС України) анулювати єдиний унікальний номер запису в реєстрі (УНЗР) та персональні дані ОСОБА_2 зареєстровані в Єдиному державному демографічному реєстрі (ЄДДР).
Не погоджуючись із ухваленим судом першої інстанції рішенням сторони оскаржили його в апеляційному порядку.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої ОСОБА_2 залишено без задоволення, а апеляційну скаргу ДМС України задоволено. Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 31 травня 2019 року скасовано та прийнято нове, яким в задоволенні позову відмовлено повністю.
Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки позивач разом з неповнолітньою дитиною не зверталися до відповідачів із заявою, сформованою відповідно до вимог Порядку № 302 (постанова від 25 березня 2015 року № 302 Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України) та з доданими до такої заяви документів, що є передумовою для розгляду питання про оформлення та видачу паспорта громадянина України, то розгляд поданих позивачем заяв відповідно до Закону України «Про звернення громадян» з роз`ясненням алгоритму дій, необхідних для отримання паспорта громадянина України, не є порушенням прав позивача та її неповнолітньої дитини. Щодо задоволених позовних вимог про анулювання єдиного унікального номер запису в реєстрі (УНЗР) та персональних даних неповнолітньої ОСОБА_2 зареєстрованих в Єдиному державному демографічному реєстрі (ЄДДР) суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для вилучення інформації стосовно особи із Реєстру оскільки спеціальним законом, а саме Законом України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» № 5492, не передбачено підстав для вилучення такої інформації. Суд апеляційної інстанції зазначив, що присвоєння унікального номера ОСОБА_2 , як порушення її права на свободу віросповідання, не можуть слугувати підставою для того, щоб порушувати/не виконувати вимоги Закону України № 5492-VI та/чи робити з нього винятки. Крім того, суд апеляційної інстанції вказав, що застосування у цій справі правової позиції викладеної Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 19 вересня 2018 року по справі № 806/3265/17, як зразкової справи, відсутні.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги, позиція інших учасників справи
У касаційній скарзі позивачка, діючи в інтересах своєї неповнолітньої дочки, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального й порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 31 травня 2019 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року і ухвалити нове рішення, про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначила, що відмова відповідача у оформленні дитині паспорта громадянина України у формі книжечки з посиланням на те, що останньою не було подано необхідних документів передбачених пунктом 13 Положення про паспорт громадянина України, а саме: заяву за формою, встановленою Міністерством внутрішніх справ України; свідоцтво про народження; дві фотокартки розміром 35х45 мм є хибним, оскільки неповнолітня зверталась не за виготовленням паспорта, а за його обміном у відповідності до положень пункту 17 згаданого Положення. Наголошує на необхідності застосування до спірних правовідносин правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 19 вересня 2018 року у справі № 806/3265/17, а саме: особа має право відмовитися від обробки її персональних даних та повинна мати альтернативу - використання традиційних методів ідентифікації особи. Висновки апеляційного суду, що такі доводи стосуються виключно осіб, які ще не давали згоду на обробку їх персональних даних дискримінує її дитину по відношенню до інших осіб, персональні дані яких невнесені до ЄДДР.
У відзиві на касаційну скаргу ГУ ДМС в Закарпатській області, Міжгірський районний відділ ГУ ДМС в Закарпатській області та ДМС України заперечують проти задоволення касаційної скарги позивачки, вважаючи рішення суду апеляційної інстанції законним і обґрунтованим. Аргументуючи, це тим, що спірні правовідносини виникли у зв`язку із зверненням особи у порядку Закону України «Про звернення громадян» №393/96-ВР, а тому правовідносини з приводу видачі паспорта громадянина України у будь-якій формі (чи то ID- картки, чи то оформлення у формі книжечки) взагалі не склались. Відсутність правовідносин, в даному випадку свідчить про відсутність порушеного права. Крім того, скаржники зазначили, що судом першої інстанції при прийнятті рішення помилково застосовано норми загального акту - стаття 15 Закону України «Про захист персональних даних» №2297-VI, а не положення спеціального закону- Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» №5492-VI, оскільки саме цей закон визначає правові та організаційні засади видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов`язки осіб на ім`я яких видані такі документи. В свою чергу Закон України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» №5492-VI не визначає порядку анулювання унікального номеру запису в реєстрі (УНЗР) за бажанням особи. Відповідачі зазначили, що відповідно до вимог пункту 6 частини першої статті 6 Закону України «Про захист персональних даних» №2297-VI, суб`єкт персональних даних має право пред`являти вмотивовану вимогу щодо зміни або знищення своїх персональних даних будь-яким володільцем та розпорядником персональних даних, якщо ці дані обробляються незаконно чи є недостовірними. Водночас, будь-яких доказів про незаконність чи недостовірність обробки персональних даних позивачем не надано та судом апеляційної інстанції не встановлено, отже правових підстав для вчинення таких дій не має.
На вказані відзиви позивачкою подано відповідь.
Рух касаційної скарги
Не погоджуючись із вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої ОСОБА_2 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 27 листопада 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Ухвалою Верховного Суду від 20 серпня 2020 року справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні на 21 серпня 2020 року у відповідності до статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 є матір`ю неповнолітньої ОСОБА_2 ІНФОРМАЦІЯ_1 .
29 вересня 2018 року позивачка, як законний представник ОСОБА_2 звернулася до Міжгірського районного відділу ДМС в Закарпатській області із заявою щодо оформлення паспорта громадянина України, в якій просила оформити та видати паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до чинного Положення про паспорт громадянина України без застосування засобів ЄДДР. Також просила анулювати унікальний номер запису в Реєстрі (УНЗР) та анулювати будь - які персональні дані в ЄДДР. Облік вести виключно за іменем, прізвищем і по-батькові, тобто за раніше встановленими формами. У заяві позивач просила відповідно до Закону України «Про звернення громадян» надіслати письмову відповідь на її адресу та зазначила, що копія свідоцтва про народження і дві фотокартки для оформлення паспорта у формі книжечки буде надано у разі позитивної відповіді на її заяву.
Листом Міжгірський районний відділ ГУ ДМС України в Закарпатській області від 01 листопада 2018 року № 187 надав відповідь на звернення позивачки та неповнолітньої дитини, у якому зазначив, що для оформлення паспорта громадянина України вперше, заявнику необхідно особисто звернутися до територіального підрозділу органу міграційної служби за місцем реєстрації/фактичного проживання та надати передбачену законодавством заяву з переліком необхідних документів.
Позивач, вважаючи таку відповідь та дії відповідачів протиправними, звернулася до суду в інтересах своєї доньки з відповідними позовними вимогами.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
8 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року №460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-ІХ).
Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закон № 460-ІХ, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
Положеннями частини другої статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Законом України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» від 20 листопада 2012 року № 5492-VI (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №5492-VI)) визначено правові та організаційні засади видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов`язки осіб, на ім`я яких видані такі документи.
Єдиний державний демографічний реєстр - це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина. Реєстр та майнові права інтелектуальної власності на створені на замовлення уповноважених суб`єктів для функціонування Реєстру об`єкти інтелектуальної власності належать державі. Відчуження, передача чи інше використання, ніж визначено цим Законом, Реєстру, його структурних складових та майнових прав інтелектуальної власності забороняються. Єдиний державний демографічний реєстр ведеться з метою ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення передбачених цим Законом документів. Єдиний державний демографічний реєстр у межах, визначених законодавством про свободу пересування та вільний вибір місця проживання, використовується також для обліку інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування (частина перша статті 4 Закону №5492-VI).
За приписами частини першої статті 10 Закону №5492-VI внесення інформації до Реєстру здійснюється уповноваженими суб`єктами за зверненням заявника, на підставі інформації державних органів реєстрації актів цивільного стану, органів реєстрації фізичних осіб, а також інформації органів виконавчої влади, інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з дотриманням вимог Закону України «Про захист персональних даних». У разі якщо інформація про особу вноситься до Реєстру вперше, проводиться ідентифікація особи, після завершення якої автоматично формується унікальний номер запису в Реєстрі та фіксуються час, дата та відомості про особу, яка оформила заяву-анкету (в електронній формі). Унікальний номер запису в Реєстрі є незмінним.
Згідно з частиною першою статті 13 Закону №5492-VI документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру (далі - документи Реєстру), відповідно до їх функціонального призначення поділяються на документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, і документи, що посвідчують особу та підтверджують її спеціальний статус.
Одним із документів Реєстру, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, є паспорт громадянина України (підпункт «а» пункту 1 частини першої статті 13 Закону №5492-VI).
Відповідно до частини третьої статті 13 Закону №5492-VI паспорт громадянина України містить безконтактний електронний носій.
За приписами частин першої, другої, четвертої та п`ятої статті 14 Закону №5492-VI форма кожного документа встановлюється цим Законом. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета. Документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі книжечки здійснюється за технологією лазерного гравіювання та лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі картки виконується за технологією термодруку або лазерного гравіювання. Персоналізація документів здійснюється централізовано у Державному центрі персоналізації документів.
Згідно з частиною другою статті 15 Закону №5492-VI бланки документів, якщо інше не визначено цим Законом, виготовляються за єдиними зразками та технічними описами, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини першої статті 16 Закону №5492-VI оформлення, видача, обмін документів, їх пересилання, вилучення, повернення державі та знищення відбуваються в порядку, встановленому законодавством, якщо інше не передбачено цим Законом.
У частині сьомій статті 16 Закону №5492-VI обумовлено, що уповноважений суб`єкт, якщо інше не передбачено цим Законом, має право відмовити заявникові у видачі документа виключно у разі, якщо: 1) за видачею документа звернувся заявник, який не досяг шістнадцятирічного віку, або представник особи, який не має документально підтверджених повноважень на отримання документа; 2) заявник вже отримав документ такого типу, який є дійсним на день звернення (крім випадків, зазначених у частині сьомій цієї статті); 3) заявник не подав усіх визначених законодавством документів, необхідних для оформлення і видачі документа; 4) дані, отримані з бази даних розпорядника Реєстру, не підтверджують інформацію, надану заявником. У рішенні про відмову у видачі документа, яке доводиться до відома заявника у порядку і строки, встановлені законодавством, мають зазначатися підстави для відмови. Особа має право звернутися до уповноваженого суб`єкта з повторною заявою у разі зміни або усунення обставин, через які їй було відмовлено у видачі документа. Рішення про відмову у видачі документа може бути оскаржено особою в адміністративному порядку або до суду.
Згідно з частинами першою та другою статті 21 Закону №5492-VI паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України. Кожен громадянин України, який досяг чотирнадцятирічного віку, зобов`язаний отримати паспорт громадянина України. Оформлення, видача, обмін паспорта громадянина України, його пересилання, вилучення, повернення державі та знищення здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини четвертої статті 21 Закону №5492-VI паспорт громадянина України виготовляється у формі картки, що містить безконтактний електронний носій.
До паспорта громадянина України вноситься така інформація: назва держави; назва документа; ім`я особи; стать; громадянство; дата народження; унікальний номер запису в Реєстрі; номер документа; дата закінчення строку дії документа; дата видачі документа; уповноважений суб`єкт, що видав документ (код); місце народження; відцифрований образ обличчя особи; відцифрований підпис особи; податковий номер (реєстраційний номер облікової картки платника податків з Державного реєстру фізичних осіб - платників податків) або повідомлення про відмову від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та офіційно повідомили про це відповідний контролюючий орган). У разі наявності повідомлення про відмову від реєстраційного номера облікової картки платника податків проставляється слово «відмова» (частина сьома статті 21 Закону №5492-VI).
Приписами частини шостої статті 7 Закону №5492-VI забороняється вимагати від осіб та вносити до Реєстру інформацію, не передбачену цим Законом. Забороняється вимагати від осіб персональні дані, що свідчать про етнічне походження, расу, політичні, релігійні чи інші переконання, звинувачення у скоєнні злочину або засудження до кримінального покарання, а також дані щодо здоров`я або статевого життя.
Відповідно до частини другої статті 15 та абзацу другого частини другої статті 21 Закону №5492-VI Кабінет Міністрів України прийняв Постанову №302, якою затвердив: зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм згідно з додатками 1 і 2; зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, згідно з додатками 3 і 4; Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України.
За змістом пункту 2 Постанови №302 із застосуванням засобів Реєстру запроваджено:
- з 01 січня 2016 року оформлення і видачу паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією Постановою, громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог пункту 2 Положення №2503-XII;
- з 01 листопада 2016 року оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено цією Постановою, громадянам України відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією Постановою.
Пунктом 3 Постанови №302 установлено, що:
- до завершення роботи із забезпечення в повному обсязі територіальних підрозділів Державної міграційної служби матеріально-технічними ресурсами, необхідними для оформлення і видачі паспорта громадянина України, зразки бланків якого затверджено цією Постановою, паспорт громадянина України може оформлятися з використанням бланка паспорта громадянина України у формі книжечки;
- прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразок бланка якого затверджено цією Постановою, з 01 листопада 2016 року припиняється;
- паспорт громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, оформлений та виданий на підставі документів, поданих до 01 листопада 2016 року, є чинним протягом строку, на який його було видано.
Відповідно до пунктів 1, 2 додатка 2 до Постанови №302 «Технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм» бланк паспорта громадянина України (далі - паспорт) виготовляється у формі пл