ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 620/2624/19
адміністративне провадження № К/9901/7489/20
Верховний Суд у складі колегії суддів третьої палати Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 620/2624/19
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Чернігівській області про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та перерахування грошового забезпечення,
за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Чернігівській області
на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2019 року, ухвалене у складі головуючого судді Соломко І.І.,
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2020 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Земляної Г.В., суддів Парінова А.Б., Собківа Я.М.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У вересні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Чернігівського окружного адміністратвиного суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Чернігівській області (далі - ГУНП у Чернігівські області), в якому просив:
1.1. визнати протиправним, скасувати наказ по особовому складу ГУНП в Чернігівській області № 270 о/с від 23 серпня 2019 року;
1.2. поновити позивача на посаді начальника Срібнянського відділення поліції Прилуцького відділу поліції Головного управління Національної поліції в Чернігівській області з 23 серпня 2019 року;
1.3. зобов`язати відповідача перерахувати та провести виплату грошового забезпечення відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2015 року № 988 з 23 серпня 2019 року до моменту ухвалення рішення по справі.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує на протиправність оскаржуваного наказу. Питання про призначення позивача заступником начальника Семенівського відділення поліції Новгород-Сіверського відділу поліції ГУНП вирішено відповідачем без його згоди. Позивача не ознайомили з висновком про необхідність його переміщення на іншу посаду в порядку статті 65 Закону України "Про Національну поліцію" від 22 серпня 2019 року, який є підставою для винесення відповідачем оскаржуваного наказу.
3. Крім того, на думку позивача посада заступника начальника Семенівського відділення поліції Новгород-Сіверського відділу поліції ГУНП не є рівнозначною посаді начальника Срібнянського ВП Прилуцького ВП НУПН в Чернігівській області, на якій його поновлено рішенням суду у справі № 620/174/19, оскільки посадовий оклад на новій посаді менший на 100 грн, ніж на попередній. Також відрізняється коло функціональних обов`язків за вказаними посадами.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
4. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2020 року, позов задоволено частково.
4.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Національної поліції в Чернігівській області № 270/ос від 23 серпня 2019 року. Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Срібнянського відділення поліції Прилуцького відділу поліції Головного управління Національної поліції з 23 серпня 2019 року. В решті позовних вимог відмовлено.
4.2. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що переміщення позивача з Срібнянського відділення поліції Прилуцького відділу поліції ГУНП, яке розташоване у смт. Срібне до Семенівського відділення Новгород-Сіверського відділу поліції ГУПН в Чернігівській області, яке розташоване в м. Семенівка є переведенням особи до іншої місцевості. Отже, позивача переміщено на роботу хоча і в орган поліції, але і іншій місцевості, без його згоди.
4.3. Законом України "Про Національну поліцію" не врегульовано випадки, коли переведення відбувається або в межах однієї місцевості або переведення до іншої місцевості. У даному випадку застосуванню підлягає стаття 32 КЗпП України, якою визначено, що переведення особи до іншої місцевості можливе лише за її згоди, крім випадків, визначених статтею 33 КЗпП України. Такого висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 17 жовтня 2019 року № 420/5192/18.
4.4. Також суди попередніх інстанцій вказали на те, що Закон України "Про Національну поліцію" не розмежовує поняття "переміщення" та "переведення", оскільки у частині дев`ятій статті 65 цього закону вказано, що переведення поліцейського здійснюється на підставі єдиного наказу про звільнення із займаної посади та направлення для подальшого проходження служби до іншого органу (закладу, установи) поліції та про призначення на посаду в органі (закладі, установі) поліції, до якого переміщується поліцейський.
4.5. Підставами для винесення відповідачем оскаржуваного наказу є висновок про необхідність переміщення поліцейського ГУПН в Чернігівській області на рівнозначну посаду в порядку статті 65 Закону України "Про Національну поліцію" та безпосередньо цей Закон, що не передбачено Порядком підготовки та видання наказів щодо проходження служби в поліції та Переліком документів з питань проходження служби, затвердженими наказом МВС України від 23 листопада 2016 року № 1235. Відтак, оскаржуваний наказ відповідачем винесений без належних для цього підстав.
4.6. З огляду на зазначене оскаржуваний наказ відповідача від 23 серпня 2019 року № 270 о/с є протиправним.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
5. У березні 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ГУПН в Чернігівській області, в якій скаржник просить скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністратвиного суду від 04 лютого 2020 року та ухвалити нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.
5.1. В обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує на те, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права та недотримано норми матеріального права.
5.2. Скаржник звертав увагу, що суд першої інстанції в порушення приписів статті 12 КАС України розглянув дану справу в порядку спрощеного позовного провадження. На думку скаржника дана справа підлягає розгляду за правилами загального позовного провадження, оскільки позивач є службовою особою, яка зазначена у Закону України "Про запобігання корупції" як така, що займає відповідальне та особливо відповідальне становище. Отже, оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд.
5.3. У порушення пункту 1 частини другої статті 353 КАС України суди попередніх інстанцій не дослідили зібрані у справі докази. Суди першої та апеляційної інстанцій у оскаржуваних судових рішеннях застосували висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 17 жовтня 2019 року у справі № 420/5192/18. Тоді як під час розгляду справи суди першої та апеляційної інстанцій не врахували позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 28 листопада 2018 року у справі № 820/6677/16, на які посилався відповідач.
5.4. Скаржник зауважив що висновки судів попередніх інстанцій про те, що висновок відповідача є неналежним документом при прийнятті рішення щодо його переміщення, є необгрунтованими. Частиною другою розділу ІІ "Порядок підготовки та видання наказів щодо проходження служби в поліції" встановлено, що підставою для підготовки та видання наказів по особовому складу є документи з питань проходження служби, подані до підрозділу кадрового забезпечення поліцейським, його керівник або працівником, який здійснює кадрове забезпечення підрозділу. При цьому рапорт, подання про призначення на посаду та подання про встановлення додаткових видів грошового забезпечення, відповідно до Переліку документів з питань проходження служби, який затверджений наказом МВС № 1235 не стосуються переміщенням поліцейського в порядку статті 65 Закону України "Про Національну поліцію".
5.6. Наказ Міністерства внутрішніх справи України від 27 липня 2012 року № 650, яким затверджено Інструкцію з оформлення документів у системі МВС України та на який посилається позивач, не поширюється на поліцейських, так як поліцейські керуються наказом Національної поліції України від 20 травня 2016 року № 414 та постановою Кабінету Міністрів України від 17 січня 2018 року № 55.
5.7. Скаржник вказав на те, що суди попередніх інстанції помилково застосували до спірних правовідносин норми Кодексу законів про працю України. У даному випадку пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні питання та коли про це йдеться у самому спеціальному законі. Така позиція викладена Конституційним Судом України у рішенні від 07 травня 2002 року № 8-рп/2002 та Верховним Судом України у постанові від 17 лютого 2015 року у справі № 21-8а15.
5.8. Скаржник зауважив, що за змістом Закону України "Про Національну поліцію" служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльності поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень. У зв`язку із цим на поліцейського законодавством покладено додаткові обов`язки, у тому числі і обов`язок проходити службу у місці визначеному керівником. Відтак питання переміщення поліцейських по службі врегульовано спеціальним законом, яким є Закон України "Про Національну поліцію". Одним з факторів та підставою для ухвалення рішення про переміщення позивача є результати вивчення соціально-психологічного клімату в колективі Срібнянського відділення поліції Прилуцького відділу поліції ГУНП в Чернігівській області. За результатами такого вивчення можна спрогнозувати, що в разі призначення позивача начальником Срібнянського ВП майже весь особовий склад звільниться з відповідних посад, що у свою чергу призведе до неможливості забезпечення виконання завдань поліції, визначених законодавством.
5.9. Крім того, скаржник звертає увагу на те, що позивач помилково застосовує до даних правовідносин положення Закону України "Про державну службу", оскільки пункт 17 частини третьої статті 3 Закону України "Про державну службу" вказує на те, що дія цього закону не поширюється на осіб рядового і начальницького складу правоохоронних органів та працівників інших органів, яким присвоєно спеціальні звання, якщо інше не передбачено законом.
6. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Єресько Л.О., суддів Загороднюка А.Г., Соколова В.М. від 27 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження за даною касаційною скаргою.
7. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 10 серпня 2020 року, закінчено підготовчі дії та призначено зазначену касаційну скаргу до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до частини першої статті 345 КАС України.
Позиція інших учасників справи
8. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу ГУНП у Чернігівські області, в якій він просить у задоволенні касаційної скарги відповідача відмовити, в оскаржувані судові рішення залишити без змін.
9. На думку позивача судами першої та апеляційної інстанцій було обґрунтовано та враховано аналогічний правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 17 жовтня 2019 року у справі № 420/5192/19. Позивач у даній справі наголошував на тому, що переведення в іншу місцевість можливе лише за його згоди, про що і зазначено у статті 32 Кодексу законів про працю України. У справі № 820/6677/16 головним аргументом позивача було переведення його на нерівнозначну посаду, тому висновки Верховного Суду у даній справі не є аналогічними висновкам судів попередніх інстанцій у даній справі.
9.1. Дана справа розглянута судом першої інстанції за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін, де розглянув подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з`ясував всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінив докази, які мають юридичне значення для розгляду справи спору по суті. Суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції. Тому на думку позивача, суди попередніх інстанцій не допустили будь-яких порушень норм процесуального права.
9.2. Доводи касаційної скарги про те, що висновок відповідача від 22 серпня 2019 року про необхідність переміщення позивача на іншу рівнозначну посаду не є належною підставою для винесення відповідачем оскаржуваного наказу, є необгрунтованими. Відповідно до частини третьої статті 59 Закону України "Про Національну поліцію" передбачено, що рішення з питань проходження служби оформляється письмовими наказами по особовому складу на підставі відповідних документів, перелік та форма яких установлена Міністерством внутрішніх справ України. Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 23 листопада 2016 року № 1235 затверджено вичерпний Перелік документів з питань проходження служби. Відповідно до розділу ІІ даного наказу підставою для видання наказів по особовому складу є такі зміни в службовій діяльності як призначення на посади, переміщення по службі, тимчасове виконання обов`язків за іншою посадою тощо. За таких обставин, на думку позивача, суди попередніх інстанцій дійшли вірних висновків про те, що висновок відповідача від 22 серпня 2019 року не є належною підставою для винесення оскаржуваного наказу.
9.3. Твердження відповідача про те, що дія наказу Міністерства внутрішніх справ від 27 липня 2012 року № 650 не поширюється на поліцейських є безпідставним та необґрунтованим. Рапорт, подання записка у Національній поліції України оформляється відповідно до наказу Міністерства внутрішніх справ України № 650.
9.4. Законом України "Про Національну поліцію" не врегульовані випадки, коли переведення відбувається або в межах однієї місцевості, або до іншої місцевості, однак про це йдеться у статті 32 Кодексу законів про працю України. Відповідно до зазначеної норми переведення працівника в іншу місцевість є можливим тільки за його згодою. Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 17 жовтня 2019 року № 420/5192/18. На думку позивача судами першої та апеляційної інстанцій правильно встановлено фактичні обставини справи, надані їм оцінка та прийнято законне та обґрунтоване рішення відповідно до вимог матеріального та процесуального права.
9.5. Припущення відповідача, викладені у касаційній скарзі про те, що у разі призначення його начальником Срібнянського ПВ Прилуцького ВП ГУНП в Чернігівській області, майже весь особовий склад звільниться з займаних посад, є безпідставним та необґрунтованим, таким, що порушують право позивача на повагу до його гідності.
9.6. Крім того, позивач вказав на те, що уточнена касаційна скарга від 21 квітня 2020 року № 187/124/17/07-2020 підписана представником НУПН Олексієм Тимошенком, що суперечить пункту 3 частини першої статті 131-1 та статті 131-2 Конституції України відповідно до якої з 01 січня 2017 року у Верховному Суді та судах касаційної інстанції представництво здійснюється виключно прокурором або адвокатом. У Єдиному реєстрі адвокатів України відсутні відомості про те, що Тимошенко О.С. має статус адвоката. Тому вказана касаційна скарга не може бути розглянута.
Установлені судами фактичні обставини справи
10. Наказом начальника ГУНП в Чернігівській області № 261 о/с від 22 серпня 2019 року майора поліції ОСОБА_1 поновлено на посаді начальника Срібнянського відділення поліції Прилуцького відділу поліції Головного управління Національної поліції в Чернігівській області на виконання постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року у справі № 620/174/19 ( а.с. 10).
11. Наказом ГУНП в Чернігівській області № 270 о/с від 23 серпня 2019 року позивача призначено заступником начальника Семенівського відділення поліції Новгород-Сіверського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Чернігівській області, звільнивши з посади начальника Срібнянського відділення поліції Прилуцького відділу поліції Головного управління Національної поліції в Чернігівській області з 23 серпня 2019 року (а.с.10). Підставою для видачі вказаного наказу слугував висновок про необхідність переміщення поліцейського ГУНП в Чернігівській області на рівнозначну посаду в порядку ст. 65 ( для більш ефективної служби, виходячи з інтересів служби) Закону України "Про Національну поліцію" від 22 серпня 2019 року (а.с. 32).
12. Не погоджуючись зі звільненням з посади начальника Срібнянського відділення поліції Прилуцького відділу поліції ГУНП в Чернігівській області та призначення на посаду заступника начальника Семенівського відділення поліції Новгород-Сіверського відділу поліції ГУНП позивач звернувся до суду з даним позовом.
Джерела права
13. Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України Закону України "Про Національну поліцію" від 02 липня 2015 року № 580-VIII (в редакції станом на 01 січня 2019 року, далі - Закон № 580-VIII).
14. Відповідно до частини першої статті 17 Закону № 580-VIII поліцейським є громадянин України, який склав Присягу поліцейського, проходить службу на відповідних посадах у поліції і якому присвоєно спеціальне звання поліції.
15. Служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень (частина перша статті 59 Закону № 580-VIII).
16. Згідно до частиною третьою статті 59 Закону № 580-VIII рішення з питань проходження служби оформлюються письмовими наказами по особовому складу на підставі відповідних документів, перелік та форма яких установлюються Міністерством внутрішніх справ України.
17. Видавати накази по особовому складу можуть керівники органів, підрозділів, закладів та установ поліції відповідно до повноважень, визначених законом та іншими нормативно-правовими актами, та номенклатурою посад, затвердженою Міністерством внутрішніх справ України (частина четверта статті 59 Закону № 580-VIII).
18. Відповідно до частини першої статті 60 Закону № 580-VIII проходження служби в поліції регулюється цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
19. Згідно з приписами частини першої статті 65 Закону № 580-VIII переміщення поліцейських здійснюється:
1) на вищу посаду - у порядку просування по службі;
2) на рівнозначні посади: для більш ефективної служби, виходячи з інтересів служби; за ініціативою поліцейського; у зв`язку зі скороченням штатів або проведенням реорганізації; у разі необхідності проведення кадрової заміни в місцевостях з особливими природними, географічними, геологічними, кліматичними, екологічними умовами (далі - місцевості з визначеним строком служби); за станом здоров`я - на підставі рішення медичної комісії; з меншим обсягом роботи з урахуванням професійних і особистих якостей - на підставі висновку атестації; у разі звільнення з посади на підставі рішення місцевої ради про прийняття резолюції недовіри відповідно до статті 87 цього Закону;
3) на посади, нижчі ніж та, на якій перебував поліцейський: у зв`язку зі скороченням штатів або реорганізацією в разі неможливості призначення на рівнозначну посаду; за станом здоров`я - на підставі рішення медичної комісії; через службову невідповідність - на підставі висновку атестації з урахуванням професійних і особистих якостей; за ініціативою поліцейського; як виконання накладеного дисциплінарного стягнення - звільнення з посади відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України; у разі звільнення з посади на підставі рішення місцевої ради про прийняття резолюції недовіри, відповідно до статті 87 цього Закону;
4) у зв`язку із зарахуванням на навчання до вищого навчального закладу із специфічними умовами навчання, який здійснює підготовку поліцейських, на денну форму навчання, а також у разі призначення на посаду після закінчення навчання.
20. Частиною другою статті 65 Закону № 580-VIII посада вважається вищою, якщо за цією посадою штатом (штатним розписом) передбачене вище спеціальне звання поліції.
21. Відповідно до частини сьомої статті 65 Закону № 580-VIII переведення поліцейських здійснюється у разі, якщо звільнення їх із посад або призначення на інші посади належить до номенклатури призначення різних керівників.
22. Згідно з приписами частини восьмої статті 65 Закону № 580-VIII переведення поліцейського може здійснюватися за його ініціативою, ініціативою прямих керівників (начальників), керівників інших органів (закладів, установ) поліції, які порушили питання про переміщення.
23. Переведення поліцейського здійснюється на підставі єдиного наказу про звільнення із займаної посади та направлення для подальшого проходження служби до іншого органу (закладу, установи) поліції та про призначення на посаду в органі (закладі, установі) поліції, до якого переміщується поліцейський (частина дев`ята статті 65 Закону № 580-VIII).
24. У разі якщо згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначенню поліцейського на посаду повинно передувати погодження відповідних органів державної влади або органів місцевого самоврядування чи їх посадових осіб, призначення на посаду здійснюється після отримання такого погодження. Не допускається переміщення поліцейських на вищі посади протягом шести місяців з дня притягнення до адміністративної чи дисциплінарної відповідальності (частини десята та одинадцята статті 65 Закону № 580-VIII).
25. Відповідно до статті 59 Закону України "Про Національну поліцію" з метою забезпечення належної підготовки та видання наказів з питань проходження служби поліцейськими наказом Міністерства внутрішніх справ України від 23 листопада 2016 року № 1235, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 20 грудня 2016 року № 1668/29798, затверджено Порядок підготовки та видання наказів щодо проходження служби в поліції (далі - Порядок № 1235) та Перелік документів з питань проходження служби (далі - Перелік).