ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 810/2903/18
адміністративне провадження № К/9901/5244/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Стеценка С.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника прокурора Київської області на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 03 вересня 2018 року (суддя Брагіна О.Є.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2019 року (колегія суддів: Ганечко О.М., Федотов І.В., Коротких А.Ю.) у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області до Управління освіти і науки Ірпінської міської ради Київської області, Ірпінського навчально-виховного комплексу "Школа 1-2 ступенів - Коцюбинський гуманітарний ліцей" Ірпінської міської ради Київської області, треті особи: Головне управління Держгеокадастру у Київській області, Коцюбинська селищна рада Київської області, про визнання незаконною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління освіти і науки Ірпінської міської ради Київської області, Ірпінського навчально-виховного комплексу "Школа 1-2 ступенів - Коцюбинський гуманітарний ліцей "Ірпінської міської ради Київської області, треті особи: Головне управління Держгеокадастру у Київській області, Коцюбинська селищна рада Київської області про визнання незаконною бездіяльності Ірпінського навчально- виховного комплексу "Школа 1-2 ступенів - Коцюбинський гуманітарний ліцей "Ірпінської міської ради Київської області та Управління освіти і науки Ірпінської міської ради Київської області щодо невчинення дій з приводу оформлення правоустановлюючих документів на земельну ділянку, розташовану під вказаним навчальним закладом та зобов`язання відповідачів вжити заходів, щодо оформлення відповідних документів на цю ділянку.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 18 червня 2018 року позовну заяву заступника залишено без руху.
Для усунення недоліків позовної заяви необхідно було надати:
- належним чином оформлену позовну заяву у відповідності до вимог ст.ст. 160, 161, з урахуванням положень ст. 53 КАСУ, з обов`язковим обґрунтуванням підстав для звернення до суду (обґрунтування змісту державного інтересу та неможливості здійснювати самостійно повноваження іншим органом у спірних правовідносинах), враховуючи висновки суду; зазначенням обґрунтування порушення оскаржуваною бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача;
- доказів направлення відповідачам та третім особам рекомендованим листом з повідомленням про вручення копії позовної заяви із додатками з урахуванням усунутих недоліків; доказів, якими підтверджується кожна обставина справи;
- оригіналів документів на підтвердження повноважень особи, яка підписала позов від 07.06.2018 р. № 9786 вих-18 761-18 та доказів обіймання ОСОБА_1 займаної посади заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури як станом на день подання позову (12.06.2018 р.), так і станом на день подання відповідних документів до суду в порядку усунення недоліків позовної заяви.
Копію ухвали отримано 13.08.2020.
На виконання вимог ухвали від 18.06.2018 від заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області 27.08.2018 надійшли: пояснення до позовної заяви, підписане першим заступником керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області С. Чередніченком; копія наказу про призначення Чередніченка С.Ю. на посаду першого заступника Києво-Святошинської місцевої прокуратури від 11.12.2015 р. №2188-к, посвідченого невідомою особою на прізвище ОСОБА_3 .
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 03 вересня 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2019 року, позовну заяву повернуто позивачу.
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд дійшов висновку, що недоліки, зазначені в ухвалі від 18.06.2018 не усунуто, зокрема не надано позовної заяви з обгрунтуванням повноважень на звернення прокурора з даним позовом та з відсутність відповідних повноважень прокурора на звернення до суду з адміністративним позовом.
У касаційній скарзі заступник прокурора, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, просить скасувати судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
В обгрунтування касаційної скарги посилається на те, що суди попередніх інстанцій дійшли необгрунтованого висновку про відсутність порушень інтересів держави та повноважень у прокурора на звернення до суду, оскільки звернення прокурора до суду з даним позовом обумовлено відсутністю органу, уповноваженого на звернення до суду з вимогою про зобов`язання оформлення належним чином право користування земельною ділянкою.
Також вказує, що пред`явлення даного позову спрямоване на захист державних та громадських інтересів, оскільки відсутність у "Школи 1-2 ступенів - Коцюбинський гуманітарний ліцей" Ірпінської міської ради Київської області правовстановлюючих документів на земельну ділянку створює передумови для зловживань щодо розпорядження останньою, формує ризики для нормального функціонування навчального закладу та учбового процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушень прав дітей та інтересів держави у сфері охорони дитинства.
Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01 квітня 2008 року № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.
Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", який набрав чинності 30 вересня 2016 року, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до частини першої статті 43 Кодексу адміністративного судочинства України (в чинній редакції), здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).
Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому, на що в даному випадку вказує позивач, обґрунтовуючи заявлений позов.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.
Отже підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Положення п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
В постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків щодо застосування норм права:
- прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган, а також у разі його відсутності. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший, другий частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру");
- наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідний компетений орган. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру");
- прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, у чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає компетентний орган. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача;
- оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах;