ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 2а/1770/3782/2011
адміністративне провадження № К/9901/20183/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №2а/1770/3782/2011
за позовом ОСОБА_1 до Рівненської обласної медико-соціальної експертної комісії про визнання протиправними рішень, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2014 року, ухвалену в складі головуючого судді Кравчук Т.О., та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2017 року, постановлену в складі колегії суддів: головуючого судді Капустинського М.М., суддів Жизневської А.В., Охрімчук І.Г.,
УСТАНОВИВ:
І. Обставини справи
1. ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до суду з адміністративним позовом до Рівненської обласної медико-соціальної експертної комісії (далі - відповідач, Рівненська обласна МСЕК) із вимогами, з урахуванням неодноразових доповнень та уточнень, визнати протиправними рішення від 25 січня 2011 року, 24 лютого 2011 року, 02 вересня 2011 року щодо невизнання ОСОБА_1 інвалідом ІІІ групи.
2. На обґрунтування вимог позивачка зазначила, що Рівненською обласною МСЕК під час прийняття оскаржуваних рішень не дотримано вимог пунктів 17, 19 та 20 Положення про медико-соціальну експертизу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2009 №1317 (далі - Положення про медико-соціальну експертизу; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
3. Позивачка також уважала, що наявне у неї захворювання є підставою для прийняття відповідачем рішення про підтвердження їй ІІІ групи інвалідності, відповідно до критеріїв, анатомічних дефектів і прирівняних до них станів, визначених Інструкцією про встановлення груп інвалідності, затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я України від 07.04.2004 (далі - Інструкція №183).
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. ОСОБА_1 з 10.08.1999 тимчасово установлено ІІІ групу інвалідності внаслідок загального захворювання (довідка обласної МСЕК від 27.09.1999 серії МСЕ №213607). У подальшому установлена позивачці група інвалідності щорічно, до 2008 року, підтверджувалася, що зафіксовано довідками відповідача від 06.09.2000 серії МСЕ №017470, від 03.09.2001 серії МСЕ №212159, від 11.09.2002 серії ВТЭ-19 №081500, від 09.09.2009 серії МСЕ №033007, від 22.09.2004 серії МСЕ №065175, від 14.09.2005 серії МСЕ №066417, від 20.09.2006 серії МСЕ №106715, від 09.10.2007 серії МСЕ №070456.
5. У вересні 2008 року інвалідність позивачки відповідно до акту огляду Костопільською міжрайонною медико-соціальною експертною комісією (далі - Костопільська міжрайонна МСЕК) від 10.09.2008 №77 продовжена до 01.09.2010.
6. У вересні 2010 року інвалідність ОСОБА_1 згідно з актом огляду Костопільською міжрайонною МСЕК від 20.09.2010 №208 не встановлена.
7. Не погоджуючись із висновками Костопільської міжрайонної МСЕК від 20.09.2010 №208 щодо не підтвердження групи інвалідності, ОСОБА_1 звернулася до Рівненської обласної МСЕК.
8. Із грудня 2010 року по вересень 2011 року експертиза щодо встановлення групи інвалідності ОСОБА_1 проводилась Рівненською обласною МСЕК.
9. Так, у січні 2011 року Рівненською обласною МСЕК проведено експертне обстеження ОСОБА_1., за результатами якого складений акт від 25.01.2011 №33. З цього акта убачається, що в ньому містяться висновки членів комісії: лікаря-хірурга, лікаря-терапевта, лікаря-невролога та лікаря-офтальмолога.
10. Відповідно до пункту 30.4 акта від 25.01.2011 №33 в графі "Група інвалідності" зроблено запис - "Невстановлена". Кожним із указаних лікарів в акті зроблений відповідний запис із зазначенням даних про обстеження ОСОБА_1 ; акт підписаний та завірений печаткою кожного лікаря окремо та печаткою Рівненської обласної МСЕК.
11. Також у матеріалах справи міститься висновок Науково-дослідного інституту реабілітації інвалідів (м. Вінниця) від 17.02.2011 №16, відповідно до якого за наявною у ОСОБА_1 патологією Рівненською обласною МСЕК в 2011 році інвалідом її не визнано: підстав для зміни рішення МСЕК на цей час немає.
12. Листом від 24.02.2011 вих. №06-69 відповідач повідомив ОСОБА_1, що згідно з висновком від 17.02.2011 №16 рішення Рівненської обласної МСЕК від 25.01.2011 №33 підтверджено (інвалідом вона не визнана).
13. У серпні 2011 року Рівненською обласною МСЕК проведено експертне обстеження ОСОБА_1, за результатами якого складено акт від 02.09.2011 №388, який містить висновки членів комісії: лікаря-хірурга, лікаря-терапевта, лікаря-невролога та лікаря-офтальмолога.
14. Відповідно до пункту 30.4 акта від 02.09.2011 №388 "Група інвалідності" зроблений запис - "Невстановлена". Кожним із указаних лікарів - членів комісії - в акті зроблений відповідний запис із зазначенням даних про обстеження ОСОБА_1 ; акт підписаний та завірений печаткою кожного лікаря окремо та печаткою Рівненської обласної МСЕК.
15. Про результати невизнання ОСОБА_1 інвалідом за результатами огляду 02.09.2011 відповідачем складено довідку від 02.09.2011 за вих. №06-71.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
16. Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 30 січня 2012 року позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено:
16.1. визнано протиправними і скасовано рішення Рівненської обласної МСЕК від 25.01.2011, 24.02.2011 і 02.09.2011 про відмову у визнанні ОСОБА_1 інвалідом ІІІ групи;
16.2. зобов`язано Рівненську обласну МСЕК невідкладно, однак не пізніше одного місяця з дня набрання законної сили судовим рішенням, розглянути питання щодо встановлення ІІІ групи інвалідності ОСОБА_1
17. Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2014 року постанову суду першої інстанції змінено: виключено з резолютивної частини посилання суду про зобов`язання Рівненської обласної МСЕК установити ОСОБА_1 саме ІІІ групу інвалідності.
18. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29 жовтня 2014 року постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 30 січня 2012 року і постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2014 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
19. Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2014 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
20. Ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2015 року постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2014 року без змін.
21. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 22 червня 2016 року скасовано ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2015 року з направленням справи до цього ж суду для продовження розгляду.
22. Ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2017 року постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2014 року без змін.
23. Суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволені позовних вимог, виходили із того, що відповідно до пункту 17 Положення про медико-соціальну експертизу така експертиза проводиться після повного медичного обстеження, проведення необхідних досліджень, оцінювання соціальних потреб інваліда, визначення клініко-функціонального діагнозу, професійного, трудового прогнозу, одержання результатів відповідного лікування, реабілітації за наявності даних, що підтверджують стійке порушення функцій організму, обумовлених захворюванням, наслідками травм чи вродженими вадами, які спричиняють обмеження життєдіяльності.
24. Позивачка спочатку посилалась на її неповне обстеження, а потім на обстеження лікарями, які не мають кваліфікації для обстеження саме її захворювань.
25. Проте матеріалами справи підтверджується, що позивачка була обстежена лікарями, які є членами Рівненської обласної МСЕК, всі з них на час обстеження мали відповідну кваліфікацію та повноваження для проведення такого обстеження, накази про призначення кожного члена комісії надані представником відповідача.
26. Також згідно з пунктом 24 Положення про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2009 №1317 (далі - Положення про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності), в особливо складних випадках обласна, центральна міська комісія та МОЗ України можуть направляти осіб, що звертаються для встановлення інвалідності, для проведення медико-соціального експертного обстеження до клініки Українського державного науково-дослідного інституту медико-соціальних проблем інвалідності (м. Дніпропетровськ) і Науково-дослідного інституту реабілітації інвалідів (м. Вінниця). Після обстеження зазначені науково-дослідні установи складають консультативні висновки, які для комісії мають рекомендаційний характер.
27. На зауваження ОСОБА_1, що в складі комісії відсутній судинний хірург (за профілем її захворювання), їй було запропоновано стаціонарне обстеження в Науково-дослідному інституті реабілітації інвалідів (м. Вінниця), на що вона погодилася та пройшла відповідне обстеження.
28. Суди попередніх інстанцій також звернули увагу на те, що при бажанні бути оглянутою лікарями тільки з відповідним профілем, позивачка не позбавлена була права звернутися до Рівненської обласної МСЕК із письмовим клопотанням про призначення до членів комісії, яка буде проводити її обстеження, лікаря відповідного профілю. Однак жодного разу ОСОБА_1 не зверталася із таким проханням до відповідача, а тому експертне обстеження проводилося кваліфікованими, уповноваженими на те членами комісії, на підставі відповідних наказів і з дотриманням вимог пункту 19 Положення про медико-соціальну експертизу.
29. Судами попередніх інстанцій також не установлено, що Рівненська обласна МСЕК керувалася іншими нормативно правовими актами ніж тими, що зазначені в пункту 20 Положення про медико-соціальну експертизу.
30. З огляду на вказане суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідачем не допущено порушень пунктів 17, 19 і 20 Положення про медико-соціальну експертизу.
31. Суди попередніх інстанцій також наголосили, що, оскаржуючи рішення від 25.01.2011, 24.02.2011 і 02.09.2011, які мають форму листа, повідомлення та довідки із записом про те, що ОСОБА_1 не визнана інвалідом, позивачка намагається оскаржити висновки та заключення зроблені лікарями, які є членами Рівненської обласної МСЕК. Водночас визначення для кожної конкретної особи міри втрати здоров`я, ступеня обмеження її життєдіяльності, викликаного стійким розладом функцій організму, груп інвалідності, причини і часу її настання, відповідно до положень статті 1 Закону України від 06.10.2005 №2961-ІV "Про реабілітацію інвалідів в Україні" (далі - Закон №2961-ІV), є виключною компетенцією медико-соціальної експертизи і адміністративний суд не може втручатися у вільний розсуд (дискрецію) органу, який її провидить, а тому оцінка обставин щодо наявності чи відсутності медичних показників для встановлення ОСОБА_1 інвалідності не відноситься до компетенції суду.
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
32. У касаційній скарзі позивачка, не погоджуючись із рішенням судів першої та апеляційної інстанцій, просить їх скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального і порушення норм процесуального права та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
33. Позивачка зазначає, що відповідач під час підтвердження їй групи інвалідності змінив діагноз, і тим самим, усупереч пункту 17 Положення про медико-соціальну експертизу, проігнорував наявність документів, що підтверджують стійке порушення функцій її організму.
34. Також скаржниця указує, що згідно з пунктом 19 Положення про медико-соціальну експертизу комісія проводить засідання у повному складі і колегіально приймає рішення. Відомості щодо результатів експертного огляду і прийнятих рішень вносяться до акта огляду та протоколу засідання комісії, що підписуються головою комісії та її членами і засвідчуються печаткою.
35. Суди попередніх інстанцій, на думку позивачки, не розібрались із питанням кількісного та персонального складу Рівненської обласної МСЕК у 2011 році.
36. Так, Рівненський окружний адміністративний суд у постанові зазначив, що всі рішення відповідач приймав у повному складі, до якого входило чотири лікарі - експерти, і послався при цьому на пункт 10 Положення про медико-соціальну експертизу, відповідно до якого до складу комісії входить не менше трьох лікарів за спеціальностями, перелік яких підтверджується Міністерством охорони здоров`я України (далі - МОЗ України) з урахуванням профілю комісії, а також спеціаліст з реабілітації, лікар-психолог або психолог. Однак позивачка пояснює, що цей пункт Положення про медико-соціальну експертизу суд першої інстанції виклав у редакції, затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №485, тобто пізніше, ніж виникли досліджувані події, а тому ця редакція пункту 10 Положення про медико-соціальну експертизу не може застосовуватися до спірних правовідносин.
37. Водночас у 2011 році частину другу пункту 10 Положення про медико-соціальну експертизу було викладено в такій редакції: "Комісія складається з представників МОЗ України, Міністерства праці та соціальної політики України, Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, а також військово-медичної служби Служби безпеки України та військово-медичного підрозділу Служби зовнішньої розвідки у разі розгляду медичних справ стосовно потерпілих на виробництві чи пенсіонерів з числа військовослужбовців Служби безпеки України або Служби зовнішньої розвідки. У проведенні медико-соціальної експертизи беруть участь також представники Пенсійного фонду України, Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, органів державної служби зайнятості і у разі потреби - працівники науково-педагогічної та соціальної сфери".
38. Житомирський апеляційний адміністративний суд, погоджуючись з висновком суду першої інстанції щодо прийняття відповідачем оскаржуваних рішень у повному складі, послався на Положення про обласну МСЕК, затверджене головним лікарем-головним експертом Рівненського обласного центру МСЕК 22.03.2011 (том 3, а.с. 2-9).
39. Водночас абзацом 3 розділу ІІ цього Положення визначено склад обласної МСЕК: лікарі - експерти за основними лікарськими спеціальностями - 4, спеціаліст з медико-соціальної реабілітації (лікар) - 1, лікар-методист - 1, старша медична сестра - 1, медичний реєстратор - 1, водій - 1, тобто всього дев`ять членів комісії, з яких шість лікарів.
40. Установивши, що відповідач оскаржувані рішення прийняв у складі чотирьох лікарів і дійшовши висновку, що це повний склад комісії, Житомирський апеляційний адміністративний суд, на думку позивачки, допустив помилку.
41. Також позивачка вказує, що Положення про обласну МСЕК, затверджене головним лікарем-головним експертом Рівненського обласного центру МСЕК 22.03.2011, може застосовуватися при оцінці кількісного та персонального складу відповідача лише під час прийняття ним одного з трьох рішень, а саме: рішення від 02.09.2011.
42. Також відповідно до пункту 20 Положення про медико-соціальну експертизу комісія під час встановлення інвалідності керується Інструкцією про встановлення груп інвалідності, затвердженою МОЗ України за погодженням з Міністерством праці та соціальної політики України та Радою Федерації незалежних профспілок України.
43. Позивачка уважає, що при прийнятті оскаржуваних рішень відповідач не керувався Інструкцією про встановлення груп інвалідності, затвердженою МОЗ України від 07.04.2004 №183, зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 22.04.2004 за №516/9115 (далі - Інструкція №183), оскільки визначені у пункті 2.3 цієї Інструкції критерії встановлення групи інвалідності не згадуються у жодному документі відповідача.
44. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06 лютого 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
45. Відповідач скористався своїм правом і надіслав до суду відзив на касаційну скаргу, у якому, посилаючись на висновки та установлені судами попередніх інстанцій обставини, просив відмовити в задоволенні касаційної скарги, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
46. 15 грудня 2017 року, у зв`язку із початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.
47. 12 лютого 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.
48. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Білоусу О.В., суддям Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
49. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 30 травня 2019 року №528/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
50. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30 травня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.
51. Ухвалою Верховного Суду від 10 березня 2020 року справу призначено до касаційного розгляду у судове засідання з повідомленням (викликом) сторін.
52. У зв`язку з неприбуттям жодного з учасників справи у судове засідання, належним чином повідомлених про дату, час і місце судового засідання, Суд вирішив продовжити касаційний розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
53. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у редакції Закону України від 03.10.2017 №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набрав чинності 15 грудня 2017 року, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.