ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 серпня 2020 року
м. Київ
справа №806/484/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.
за участю:
секретаря судового засідання: Волощука В.В.,
позивача: ОСОБА_1
розглянув у відкритому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №806/484/17
за позовом ОСОБА_1 до Національної служби посередництва і примирення про визнання протиправним і скасування наказу, зобов`язання поновити на роботі та виплатити середній заробіток за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року, ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Мацького Є.М., суддів: Бучик А.Ю., Шевчук С.М.,
УСТАНОВИВ:
І. Обставини справи
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Національної служби посередництва і примирення (далі - відповідач, НСПП) із вимогами: визнати протиправним і скасувати наказ НСПП від 27.01.2017 №07 "Про звільнення ОСОБА_1 "; зобов`язати НСПП поновити ОСОБА_1 на попередній роботі (посаді), а також виплатити йому середній заробіток за час вимушеного прогулу з 28 січня 2017 року до дня поновлення на роботі.
2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що оскаржуваний наказ порушує його права на працю та гарантії від незаконного звільнення, передбачені статтями 38, 43 Конституції України. Позивач уважає, що відповідач під час його звільнення, застосовуючи передбачені пунктом 3 частини четвертої статті 3 Закону України від 16.09.2014 №1682-VII "Про очищення влади" (далі - Закон №1682-VII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) критерії здійснення очищення влади (люстрації), не врахував, що посада головного спеціаліста відділення НСПП в Житомирській області не належить до посад, передбачених пунктами 1-10 частини першої статті 2 Закону №1682-VII, щодо яких здійснюються заходи очищення влади (люстрації). Позивач наголошував, що НСПП не відноситься до жодної з гілок державної влади, а також не є органом місцевого самоврядування.
3. Відповідач проти позову заперечував і вказав, що НСПП, не маючи владних повноважень, має ознаки державного органу, у своїй діяльності керується нормативно-правовими актами, дія яких розповсюджується на органи державної влади, її посадові особи є державними службовцями відповідно до Закону Україну від 10.12.2015 №889-VIII "Про державну службу", а, отже, проходять перевірку відповідно до Закону №1682-VII. Таким чином, щодо позивача правомірно призначена та проведена перевірка відповідно до Закону №1682-VII.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. Наказом НСПП від 22.10.2012 №295-к ОСОБА_1 призначений на посаду завідувача сектора правового забезпечення відділення НСПП в Житомирській області, як такий, що пройшов за конкурсом.
5. 23 жовтня 2012 року позивач прийняв присягу державного службовця.
6. У період з 23.10.2012 до 31.03.2015 та з 29.04.2016 до 27.01.2017 позивач працював у НСПП на різних посадах. Так, зокрема, наказом НСПП від 01.07.2016 №119-к ОСОБА_1 переведено на посаду головного спеціаліста відділення НСПП у Житомирській області.
7. Наказом НСПП від 27.01.2017 №07-к відповідно до пункту 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) ОСОБА_1 звільнено з посади головного спеціаліста відділення НСПП в Житомирській області з 27.01.2017. Підставою звільнення зазначено Закон України "Про очищення влади", довідку про результати перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади", і доповідну записки завідувача сектора управління персоналом НСПП Бібікової О.А. від 25.01.2017.
8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 29.04.2016 позивачем на ім`я голови НСПП подано заяву про проведення перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади" (а.с. 33). У цій заяві ОСОБА_1 повідомив, що заборони, передбачені частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади", не застосовуються щодо нього та надав згоду на проведення перевірки, оприлюднення відомостей щодо себе відповідно до вимог Закону України "Про очищення влади".
9. Служба безпеки України листом від 06.07.2016 №24/148396-Л повідомила відповідача, що ОСОБА_1 у період з 01.09.1985 по 27.02.1992 проходив військову службу на штатних посадах КДБ УРСР. У зв`язку з чим відомості, повідомлені ОСОБА_1 про незастосування до нього заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади", на підставі критерію, визначеного пунктом 3 частини четвертої статті 3 цього Закону, є недостовірними (а.с. 36).
10. 24 січня 2017 року до НСПП надійшов висновок Житомирської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Житомирській області про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 5 Закону України "Про очищення влади", щодо ОСОБА_1 від 27.06.2016 № 6689/10/06-25-13-06 (а.с. 37-38).
11. На підставі отриманої інформації завідувачем сектора управління персоналом НСПП Бібіковою О.А. складено довідку про результати перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади" від 25.01.2017, в якій, посилаючись на повідомлення Служби безпеки України, зазначено, що за результатами проведеної перевірки встановлено, що до ОСОБА_1 застосовуються заборони, передбачені частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади", а саме: був штатним працівником у КДБ УРСР.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
12. Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 30 березня 2017 року позовні вимоги задоволено:
12.1. визнано протиправним і скасовано наказ НСПП від 27.01.2017 №07-к "Про звільнення ОСОБА_1 ";
12.2. поновлено ОСОБА_1 на посаді головного спеціаліста відділення НСПП у Житомирській області з 28.01.2017;
12.3. стягнуто з НСПП на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 30.01.2017 до 30.03.2017 у розмірі 10497,16 грн.
13. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив із того, що ані НПСС, ані відокремлений структурний підрозділ НПСС не мають державно-владних повноважень і не визначені як органи державної влади.
14. Положенням про Національну службу посередництва і примирення, затвердженого Указом Президента України від 17.11.1998 №1258/98 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Положення про НСПП) установлено, що НПСС є державним органом, створеним Президентом України для сприяння врегулюванню колективних трудових спорів (конфліктів).
15. Відповідно до пункту 6 Положення про НСПП у межах своїх повноважень НСПП приймає рішення, які мають рекомендаційний характер і повинні розглядатися сторонами колективного трудового спору (конфлікту), відповідними центральними або місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування.
16. З огляду на це суд першої інстанції уважає, що позивач, обіймаючи посаду головного спеціаліста відділення НПСС у Житомирській області, займав посаду державної служби в іншому державному органі, а не в органі державної влади. За таких обставин посада ОСОБА_1 не підпадає під перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), наведений у статті 2 Закону №1682-VII, зокрема у пункті 10 частини першої цієї статті.
17. Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 30 березня 2017 року скасовано та прийнято нову постанову, якою відмовлено у задоволенні позовних вимог.
18. Скасовуючи постанову суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції керувався тим, що аналіз Положення про НПСС свідчить, що вказаний орган є саме органом державної влади. Посада ОСОБА_1 підпадає під перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), наведений у статті 2 Закону №1682-VII, зокрема у пункті 10 частини першої цієї статті.
19. Отже, висновок НПСС щодо необхідності люстрації позивача за критерієм, наведеним у пункті 3 частини четвертої статті 3 Закону №1682-VII, на думку суду апеляційної інстанції, є правильним.
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
20. У касаційній скарзі ОСОБА_1, не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанцій, просить його скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права та ухвалити нове, яким залишити в силі рішення суду першої інстанції.
21. Касаційну скаргу скаржник мотивує тим, що в частині першій статті 2 Закону №1682-VII визначено конкретний та вичерпний перелік посад, щодо яких здійснюється заходи з очищення влади. У вказаному переліку посада, яку обіймав позивач, відсутня.
22. Посилання суду апеляційної інстанції, що посада головного спеціаліста відділення НПСС в Житомирській області, з якої звільнено позивача, належить до посад, передбачених пунктом 10 частини першої статті 2 Закону №1682-VII, на думку скаржника, є безпідставними.
23. Так, указаним пунктом передбачено, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо інших посадових і службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади, органів місцевого самоврядування.
24. Водночас відповідно до Положенням про НСПП остання за своїм правовим статусом є самостійним державним органом, який не входить до складу Кабінету Міністрів України і не відноситься до системи та переліку ніяких інших центральних або місцевих органів державної влади. НПСС не наділена владно-управлінськими повноваженнями. У межах своїх повноважень НПСС приймає рішення, які мають лише рекомендаційний характер і повинні розглядатися сторонами колективного трудового спору (конфлікту), відповідними центральними або місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування.
25. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
26. 15 грудня 2017 року, у зв`язку із початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.
27. 14 лютого 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.
28. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Шарапі В.М., суддям Бевзенку В.М., Данилевич Н.А.
29. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 30.05.2019 №526/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
30. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31.05.2019 касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.
31. Від відповідача надійшли заперечення на касаційну скаргу позивача, в яких він наполягає на безпідставності останньої, просив у її задоволенні відмовити і залишити оскаржуване судове рішення без змін.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
32. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у редакції Закону України від 03.10.2017 №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набрав чинності 15 грудня 2017 року, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
33. Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
34. Згідно з підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані й розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
35. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15.01.2020 №460-XI "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон №460-XI), яким до окремих положень КАС України унесені зміни.
36. Водночас пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
37. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями КАС України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом №460-IX.
38. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
39. Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
40. Статтею 36 КЗпП України установлено перелік підстав припинення трудового договору.
41. Відповідно до пункту 7-2 частини першої вказаної статті підставами припинення трудового договору є підстави, передбачені Законом України "Про очищення влади".
42. Згідно з частиною другою статті 36 КЗпП України, у випадках, передбачених пунктами 7 і 7-1 частини першої цієї статті, особа підлягає звільненню з посади у триденний строк із дня отримання органом державної влади, органом місцевого самоврядування, підприємством, установою, організацією копії відповідного судового рішення, яке набрало законної сили, а у випадку, передбаченому пунктом 7-2, особа підлягає звільненню з посади у порядку, визначеному Законом України "Про очищення влади".
43. Закон №1682-VII, який набрав чинності з 16.10.2014, визначає правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні.
44. Відповідно до частини першої статті 1 Закону №1682-VII очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
45. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону №1682-VII).
46. Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону №1682-VII).
47. Перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації) наведено у статті 2 Закону №1682-VII.
48. Так, частиною першою цієї статті визначено, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо: 1) Прем`єр-міністра України, Першого віце-прем`єр-міністра України, віце-прем`єр-міністра України, а також міністра, керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, Голови Національного банку України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України, їх перших заступників, заступників; 2) Генерального прокурора, Голови Служби безпеки України, Голови Служби зовнішньої розвідки України, начальника Управління державної охорони України, керівника центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, керівника податкової міліції, керівника центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, їх перших заступників, заступників; 3) військових посадових осіб Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів військових формувань, крім військовослужбовців строкової військової служби та військовослужбовців служби за призовом під час мобілізації; 4) членів Вищої ради правосуддя, членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, суддів, Голови Державної судової адміністрації України, його першого заступника, заступника; 5) Глави Адміністрації Президента України, Керівника Державного управління справами, Керівника Секретаріату Кабінету Міністрів України, Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики, їх перших заступників, заступників; 6) начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту; 7) посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України; 8) членів Центральної виборчої комісії, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, голів та членів національних комісій, що здійснюють державне регулювання природних монополій, державне регулювання у сферах зв`язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг; 9) керівників державних, у тому числі казенних, підприємств оборонно-промислового комплексу, а також державних підприємств, що належать до сфери управління суб`єкта надання адміністративних послуг; 10) інших посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади, органів місцевого самоврядування; 11) осіб, які претендують на зайняття посад, зазначених у пунктах 1-10 цієї частини.
49. Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону №1682-VII.
50. Згідно з пунктом 3 частини четвертої вказаної статті заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які були штатними працівниками чи негласними агентами в КДБ СРСР, КДБ УРСР, КДБ інших союзних республік колишнього СРСР, Головному розвідувальному управлінні Міністерства оборони СРСР, закінчили вищі навчальні заклади КДБ СРСР (крім технічних спеціальностей).
VI. Позиція Верховного Суду
51. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Суд виходить з такого.
52. Люстрація - це встановлена Законом №1682-VII або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
53. Стаття 2 Закону №1682-VII містить перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), а стаття 3 цього ж Закону визначає критерії, на яких ґрунтується очищення влади (люстрація).
54. Посада, яку обіймав позивач - головного спеціаліста відділення НПСС у Житомирській області - у статті 2 Закону №1682-VII самостійно не виокремлено.