ПОСТАНОВА
Іменем України
30 липня 2020 року
м. Київ
справа №822/1030/18
адміністративне провадження №К/9901/62521/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стрелець Т.Г.
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу Хмельницької міської ради
на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року (суддя Тарновецького І.І.) та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2018 року (колегія у складі суддів Матохнюка Д.Б., Білої Л.М., Полотнянка Ю.П. )
у справі №822/1030/18
за позовом ОСОБА_1
до Хмельницької міської ради
третя особа на стороні відповідача Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області
про визнання незаконним та скасувати рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. 13.03.2018 ОСОБА_1 звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Хмельницької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Головне управління Держгеокадастру в Хмельницькій області.
2. Позивач просив суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення 18 сесії Хмельницької міської ради № 37 від 25.10.2017 в частині відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1200 м.кв. з метою передачі її у власність для ведення садівництва;
- зобов`язати відповідача повторно винести на розгляд сесії Хмельницької міської ради питання щодо надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення індивідуального садівництва із земель комунальної власності біля садівничого товариства "Будівельник".
3. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 23.04.2018, залишеним без змін постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16.08.2018, позов задоволено повністю.
4. 28.09.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Хмельницької міської ради. Скаржник просить скасувати рішення судів та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову.
5. 08.10.2018 відкрито провадження у справі.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. 31.08.2017 ОСОБА_1 звернувся до Головного Управління Держгеокадастру в Хмельницькій області з запитом про надання інформації про земельну ділянку, яка межує з земельною ділянкою кадастровий номер 6810100000:35:001:1546.
8. Листом №1483/116-17 від 07.09.2017 Головне Управління Держгеокадастру в Хмельницькій області повідомило ОСОБА_1, що за наявною інформацією земельна ділянка на картографічному матеріалі розташована в межах міста Хмельницького, відноситься до земель сільськогосподарського призначення. Згідно зі ст. 122 Земельного кодексу України розпорядником земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб є сільські, селищні, міські ради.
9. 01.09.2017 ОСОБА_1 звернувся до Хмельницької міської ради із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення індивідуального садівництва, орієнтовною площею 0,12 га, яка є вільною і межує з землями садівничого товариства "Будівельник" та земельною ділянкою для ведення індивідуального садівництва з кадастровим номером 6810100000:35:001:1546 по АДРЕСА_1 в межах населеного пункту. До заяви додав: копію паспорта, копію довідки про присвоєння ідентифікаційного коду, копію листа Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області щодо цільового призначення земельної ділянки, графічний матеріал з Публічної карти України з зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки.
10. Рішенням Хмельницької міської ради від 25.10.2017 №37 відмовлено ряду громадян, в тому числі ОСОБА_1, у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення індивідуального садівництва із земель комунальної власності біля СТ "Будівельник".
11. Рішення від 25.10.2017 №37 мотивовано наступним. Відповідно до Плану зонування території міста Хмельницького, затвердженого рішенням 5 сесії Хмельницької міської ради від 30.03.2011 №25, відображена на долучених до звернень викопіюванні земельна ділянка входить до зони зелених насаджень спеціального призначення (Р-2с), яка виділена для забезпечення правових умов створення і збереження спеціальних зелених насаджень як фактору захисту навколишнього природного середовища від негативного антропогенного впливу та умов функціонування зеленого господарства міста.
Переважними видами забудови та іншого використання земельних ділянок у вказаній зоні є озеленення санітарно-захисних зон підприємств, шумових зон об`єктів транспорту, охоронних зон повітряних ліній електропередач, коридорів та інших комунікацій, зон санітарної охорони об`єктів водопостачання, територій зсувів.
Згідно з п. 6 Плану зонування території м. Хмельницького види використання земельних ділянок або нерухомості, які відсутні у списках переважних, дозволених або допустимих видів забудови земельних ділянок в межах зон є недозволеними для відповідної функціонально-правової зони та не можуть бути дозволені.
Отже, ведення садівництва не належить до переважних видів забудови та іншого використання земельних ділянок у зоні зелених насаджень спеціального призначення, а тому не можуть бути дозволеними. З огляду на наведене, місце розташування земельної ділянки, яку бажає отримати у власність для ведення індивідуального садівництва заявник, не відповідає Плану зонування території міста Хмельницького, який є містобудівним документом, що визначає умови та обмеження використання території міста для містобудівних потреб у межах визначених зон.
12. Крім того, листом від 31.10.2017 № В/23214-17 Департамент архітектури, містобудування та земельних ресурсів повідомив, що за наслідками прийнятого міською радою Рішення від 25.10.2017 №37 також відмовляє у наданні зазначеного дозволу на розробку проекту землеустрою.
13. Позивач з цим рішенням не погодився і звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
13. В обґрунтування позову позивач зазначає, що підстави для відмови в наданні дозволу відсутні, оскільки обставини, на які посилалась міська рада не відповідають дійсності. Земельна ділянка є ділянкою сільськогосподарського призначення, тому може бути виділена для ведення індивідуального садівництва. Графічні матеріали додані до заяви дозволяють встановити її місце розташування.
14. Відповідач проти задоволення позову заперечував. Зазначив, що відповідно до Плану зонування території міста Хмельницького спірна земельна ділянка входить до зони зелених насаджень спеціального призначення (Р-2 с) біля СТ "Будівельник", яка виділена для забезпечення правових умов створення і збереження спеціальних зелених насаджень як фактору захисту навколишнього природного середовища від негативного антропогенного впливу та умов функціонування зеленого господарства міста.
Заява позивача не відповідає вимогам рішення Хмельницької міської ради від 27.02.2013 № 31 "Про затвердження Порядку розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель" та не містить координати земельних ділянок.
Тому відділ інформації та кадастрів не може перевірити графічні матеріали на відсутність перетинів та розривів між суміжними земельними ділянками, дотримання вимог законодавства щодо прибережних захисних смуг, охоронних зон ліній електропередач, тощо та роздрукувати схему місця розташування земельної ділянки.
15. Третя особа - Головне управління Держгеокадастру в Хмельницькій області посилалось на те, що не є розпорядником спірної земельної ділянки.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що координати земельної ділянки є складовою проекту землеустрою, дозвіл на виготовлення якого позивач мав отримати від міської ради, тому вони не могли бути самостійно визначені станом на момент подання клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
17. Координати визначаються під час виготовлення проекту землеустрою та присвоєння земельній ділянці кадастрового номеру. Крім того, відповідно до статті 118 Земельного кодексу України заявник надає графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки. Позивач подав графічні матеріали (витяг з Публічної кадастрової карти). Тому відсутність координат земельної ділянки не може бути підставою для відмови у наданні дозволу на розробленням проекту землеустрою.
18. Розбіжності між цільовим призначенням земельної ділянки у заяві позивача та цільовим призначенням, зазначеним у Плані зонування території міста Хмельницького, також не є підставою для відмови у наданні дозволу.
За даними Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області земельна ділянка відноситься до земель сільськогосподарського призначення. Згідно із Планом зонування території міста Хмельницького спірна земельна ділянка входить до зони зелених насаджень спеціального призначення. Проте віднесення земель до тієї чи іншої категорії згідно з статті 20, 21 Земельного кодексу України здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Інформація з Державного земельного кадастру є офіційною, а приведення цільового призначення земельної ділянки у відповідність до даних Державного земельного кадастру є обов`язком власника земельної ділянки - Хмельницької міської ради. Отже, зміна цільового призначення земельної ділянки може відбуватись одночасно з виділенням земельної ділянки в користування і не може бути самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
19. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій та вважає, що судами неправильно застосовано норми матеріального права та не з`ясовано обставин справи:
А) місце розташування бажаної до відведення земельної ділянки не відповідає Плану зонування території м. Хмельницького, Генеральному плану м. Хмельницького. Земельна ділянка знаходиться у рекреаційній зоні (зона зелених насаджень спеціального призначення), а згідно з Генеральним планом населеного пункту земельна ділянка знаходиться на території, що відноситься до лісів і лісопарків.
Види забудов у рекреаційній зоні не передбачають використання земель для садівництва. Відповідно до Генерального плану ландшафтно-рекреаційна зона формується на базі існуючих зелених насаджень загального користування і створенні нових масивів. На даний час у м. Хмельницькому не сформована єдина мережа зелених насаджень загального користування. Відповідно до розрахунків місту потрібно додатково 422 га зелених насаджень загального користування. На території міста Хмельницький земельні ділянки для ведення садівництва входять до складу раніше створених садівничих товариств. Нові земельні ділянки для ведення садівництва Генеральним планом не передбачено;
Б) не правильними є висновки судів щодо цільового призначення земельної ділянки. Містобудівну документацію на місцевому рівні розроблено з урахуванням даних державного земельного кадастру. Невідповідність наміру забудови встановленим видам дозволеного використання земельних ділянок і об`єктів, зазначеним у містобудівній документації, означає, що його застосування на відповідній територіальній зоні не допускається. Проте суди визначали підставу відмови за цільовим призначенням, але не врахували містобудівної документації;
В) відсутність кадастрового плану земельної ділянки з відповідними координатами є додатковою підставою відмову у наданні дозволу. Графічні матеріали не можуть вважатися такими, що містять розташування бажаної земельної ділянки, оскільки містять лише графічні межі території міста, до складу якої входять окремі ділянки, а не конкретно визначеної земельної ділянки. Крім того, позивач зазначив місце розташування бажаної земельної ділянки площею 1200 кв.м. на Публічній кадастровій карті, а крім нього на те саме місце вказали ще 5 громадян, які разом з позивачем хочуть отримати там земельні ділянки і оскаржують тепер те саме рішення міської ради.
20. 11.01.2019 від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу. Зазначає, що за законом він не має обов`язку подавати разом з клопотанням координати меж земельної ділянки, а подає лише графічні матеріали. Земельна ділянка відноситься до земель чорнозему опідзоленого ґрунту, а відповідач безпідставно стверджує, що така відноситься до інших ґрунтів. Проте цільове призначення цієї ділянки відповідач не змінював. Не відповідає дійсності твердження відповідача, що на одну і ту ж ділянку претендує 6 осіб. Дійсно 6 осіб звернулось за наданням дозволу, але не на одну і ту ж саму земельну ділянку, а на її частину. Загальна площа земельної ділянки дозволяє всім 6 особам отримати дозволену площу 0,12 га.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов висновку про задоволення касаційної скарги з таких підстав.
22. Предметом спору є відмова органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1200 м.кв з метою передачі її у власність для ведення садівництва.