ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 липня 2020 року
м. Київ
справа №621/1349/17
адміністративне провадження №К/9901/1671/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2018 року (колегія у складі суддів Бегунца А.О., Старостіна В.В., Рєзнікової С.С.)
у справі № 621/1349/17
за позовом ОСОБА_1
до Комсомольської селищної ради Зміївського району Харківської області
третя особа на стороні відповідача Головне управління Держгеокадастру у Харківській області
про визнання незаконними дій та бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, визнання незаконними та скасування рішень, відшкодування моральної шкоди.
І. РУХ СПРАВИ
1. 30.06.2017 до Зміївського районного суду Харківської області надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Комсомольської селищної ради Зміївського району Харківської області, третя особа - Головне управління Держгеокадастру у Харківській області.
2. З урахуванням уточнення позовних вимог, позивач просив суд:
- визнати незаконною бездіяльність Комсомольської селищної ради, що полягає у неприйнятті у встановлений законом строк рішення за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за рахунок земель запасу комунальної власності, землі сільськогосподарського призначення, що перебуває в межах населеного пункту, угіддя - рілля, для ведення особистого селянського господарства, яка розташована за адресою АДРЕСА_1 ), загальною площею 1,8088 га;
- зобов`язати Комсомольську селищну раду розглянути на черговій сесії клопотання ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за рахунок земель запасу комунальної власності, землі сільськогосподарського призначення, що перебуває в межах населеного пункту, угіддя - рілля, для ведення особистого селянського господарства, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1, загальною площею 1,8088 га (кадастровий номер 6321755600:01:006:0063) та прийняти відповідне рішення, згідно вимог статті 118 Земельного кодексу України.
- визнати незаконним та скасувати рішення XXV сесії VII скликання від 12.07.2017 №485-VII Комсомольської селищної ради "Про припинення дії рішення Комсомольської селищної ради Зміївського району Харківської області від 24.09.2015 №1427-VI "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства ОСОБА_1 "
- визнати незаконним та скасувати рішення ХXXІІІ сесії VII скликання від 08.02.2018 №598-VII Комсомольської селищної ради "Про затвердження детального плану території АДРЕСА_1".
- стягнути з Комсомольської селищної ради на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в розмірі 200 000 грн.
- встановити Комсомольській селищній раді місячний строк з дня набрання рішенням законної сили для подання звіту про виконання рішення.
- попередити Комсомольську селищну раду про можливість застосування заходів, передбачених частиною другою статті 267 КАС України.
3. Рішенням Зміївського районного суду Харківської області від 06.07.2018 у задоволенні позову відмовлено.
4. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 06.11.2018 скасовано рішення Зміївського районного суду Харківської області від 06.07.2018 та прийнято нову постанову, якою позовні вимоги задоволено частково, а саме:
(1) визнано незаконною бездіяльність Комсомольської селищної ради, що полягає у неприйнятті у встановлений законом строк рішення за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за рахунок земель запасу комунальної власності, землі сільськогосподарського призначення, що перебуває в межах населеного пункту, угіддя - рілля, для ведення особистого селянського господарства, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1, загальною площею 1,8088 га;
(2) зобов`язано Комсомольську селищну раду розглянути на черговій сесії клопотання ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за рахунок земель запасу комунальної власності, землі сільськогосподарського призначення, що перебуває в межах населеного пункту, угіддя - рілля, для ведення особистого селянського господарства, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1, загальною площею 1,8088 га (кадастровий номер 6321755600:01:006:0063) та прийняти відповідне рішення, згідно вимог статті 118 Земельного кодексу України;
(3) визнано незаконним та скасовано рішення XXV сесії VII скликання від 12.07.2017 №485-VII Комсомольської селищної ради "Про припинення дії рішення Комсомольської селищної ради Зміївського району Харківської області від 24.09.2015 №1427-VI "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства ОСОБА_1 ";
(4) у задоволенні позовних вимог про визнання незаконним та скасування рішення ХXXІІІ сесії VII скликання від 08.02.2018 №598-VII Комсомольської селищної ради "Про затвердження детального плану території АДРЕСА_1" та про стягнення моральної шкоди відмовлено.
Питання розподілу судових витрат Харківський апеляційний адміністративний суд не вирішував.
5. 14.01.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 . Просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції в частині, якою в задоволенні позовних вимог відмовлено, та в цій частині ухвалити нове рішення про задоволення позову.
6. Ухвалою від 21.01.2020 відкрито касаційне провадження.
7. 14.02.2019 та 25.02.2019 від позивача та третьої особи надійшов відзив на касаційну скаргу. Відповідач також просив розгляд справи здійснювати за його участю.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. 12.08.2015 ОСОБА_1 звернувся до Комсомольської селищної ради із заявою про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, яка розташована за адресою: смт. Слобожанське (Комсомольське) (між 9-ти поверховим будинком та магазином АТБ - 5 квартал), орієнтовною площею 1,8088 га, для ведення особистого селянського господарства. До заяви додав: викопіювання земельної ділянки з кадастрової карти (плану) та довідку з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями (форма 6-зем).
9. Рішенням Комсомольської селищної ради від 24.09.2015 № 1427-VI надано ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.
10. За замовленням ОСОБА_1 землевпорядником було виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
11. Висновком № 28-20.20-0.3-509/15 від 08.12.2015 Відділ Держгеокадастру у Зміївському районі Харківської області погодив проект землеустрою.
12. Висновком №01-20/14 від 01.02.2017 Відділ містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Зміївської районної державної адміністрації також погодив проект землеустрою.
13. Після погодження проекту, ОСОБА_1 звернувся до Комсомольської селищної ради з клопотанням про затвердження проекту землеустрою. До проекту додав витяг з Державного земельного кадастру про присвоєння земельній ділянці кадастрового номеру 6321755600:01:006:0063.
14. 18.04.2017 відбулося засідання XXI сесії VII скликання Комсомольської селищної ради, на яке було винесено питання про затвердження проекту землеустрою. Згідно з витягом з протоколу сесії № 21 від 18.04.2017 за результатами голосування більшості депутатів рішення про затвердження проекту землеустрою не було прийнято.
15. 08.06.2017 відбулося засідання XXIV сесії VII скликання Комсомольської селищної ради, на яке було повторно винесено питання про затвердження проекту землеустрою. Згідно з витягом з протоколу № 24 від 08.06.2017 за результатами голосування більшості депутатів рішення про затвердження проекту землеустрою повторно не було прийнято.
16. Згодом рішенням XXV сесії VII скликання від 12.07.2017 №485-VII Комсомольська селищна рада вирішила припинити дію рішення Комсомольської селищної ради від 24.09.2015 №1427-VI "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства ОСОБА_1 "
17. Раніше, рішенням Комсомольської селищної ради №314-VІІ від 03.11.2016 вирішено надати дозвіл Комсомольській селищній раді на виготовлення детального плану території (15 квартал) на земельній ділянці в межах населеного пункту смт. Слобожанське, замовити виготовлення детального плану території, провести громадські слухання щодо врахування інтересів громадськості, а після погодження детального плану території разом з протоколом громадських слухань подати на розгляд чергової сесії.
18. На замовлення селищної ради в 2017 році ТОВ "Компанією "ГІСАПР" виготовлено детальний план території АДРЕСА_1. Висновком від 11.12.2017 його погоджено Головним управлінням Держгеокадастру у Харківській області та схвалено рішенням від 21.12.2017 архітектурно-містобудівної ради при Департаменті містобудування та архітектури обласної державної адміністрації. Детальний план розглянуто та схвалено на громадських слуханнях Комсомольської селищної територіальної громади 23.01.2018.
19. Рішенням Комсомольської селищної ради Зміївського району Харківської області ХХХІІІ сесії VІІ скликання №598-VІІ від 28.02.2018 затверджено детальний план території АДРЕСА_1.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
20. Позивач свої вимоги обґрунтовував порушенням його права на отримання у власність земельної ділянки. Селищна рада надала йому дозвіл на розроблення проекту землеустрою, внаслідок чого ОСОБА_1 погодив проект землеустрою, витратив кошти на його виготовлення. Проте згодом селищна рада не лише безпричинно відмовила в затвердженні проекту землеустрою, а й незаконно припинила власне рішення, яким раніше надала дозвіл на розроблення проекту землеустрою.
Крім того, під час процесу приватизації позивачем земельної ділянки селищна рада прийняла ще одне рішення про розроблення детального плану смт. Слобожанський, до якого включено земельну ділянку, яку хотів отримати позивач.
В обґрунтування вимог про відшкодування моральної шкоди зазначив, що порушення його прав призвело до моральних страждань і вимагає додаткових зусиль, він витрачає особистий час та додаткові кошти на судовий захист своїх порушених прав.
Вважає, що не прийнявши рішення про затвердження проекту землеустрою, відповідач допустив протиправну бездіяльність. Селищна рада не вправі була припиняти своє рішення, оскільки таке рішення є актом одноразового застосування, вичерпало свою дію фактом його виконання. Крім того, акти органу місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України можуть визнаватись недійсними в судовому порядку. Також вважає, що розроблення детального плану території під час того позивачу мала бути відведена земельна ділянка є спланованими протиправними діями проти нього.
Крім того, відповідач протиправно включив спірну ділянку, яка є землею сільськогосподарського призначення, до детального плану території, що запланована під громадську та житлову забудову. Відповідач знав про намір позивача отримати ділянку у власність, тому не мав права приймати рішення, що суперечать реалізації його права на отримання землі.
21. Відповідач та третя особа проти позову заперечували. Стверджували, що розроблення детального плану селищна рада планувала ще в 2016 році, задовго до того, як надала позивачеві дозвіл на розробку проекту землеустрою. Бездіяльності щодо незатвердження проекту землеустрою селищна рада не допускала, оскільки це питання двічі виносилось на сесію ради, проте рішення не було прийнято через відсутність достатньої кількості голосів.
Крім того, проект землеустрою містить суперечності, а саме у Витязі із Державного земельного кадастру про земельну ділянку зазначено відомості про обмеження у використанні земельної ділянки, а у висновку Держгеокадастру про погодження проекту такі обмеженням відсутні.
Рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою селищна рада не скасовувала, а лише припинила його дію. Також рішення про надання дозволу вже само по собі припинило дію внаслідок його виконання, тому припинення його дії не порушує прав позивача. Вважає, що підстави для відшкодування моральної шкоди відсутні, оскільки відповідач діяв правомірно.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
22. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що рішення від 28.02.2018 №598-УІІ про затвердження детального плану території прийнято селищною радою не терміново, а було заплановано до виникнення спору між позивачем та відповідачем. Селищна рада вчиняла послідовно та законно усі дії, що передують розробці та затвердженню детального плану.
Щодо неприйняття селищною радою рішення про затвердження позивачеві проекту землеустрою, суд дійшов висновку, що проект законно не було погоджено, а ділянку не передано у власність, оскільки позивач має намір використовувати її для комерційної діяльності. Ці пояснення позивач дав і депутатам ради, що відображено у протоколі засідання комісії та підтверджено поясненнями свідків. Крім того, поданий на затвердження проект землеустрою містить в собі суперечливі дані. А саме, у витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку зазначено відомості про обмеження у використанні земельної ділянки - охоронна зона навколо (вздовж) об`єкта транспорту, а висновок про погодження проекту землеустрою відділу Держгеокадастру у Зміївському районі навпаки вказує, що обмеження (обтяження) відсутні.
Вимоги позивача про визнання протиправною бездіяльності селищної ради щодо неприйняття рішення про затвердження проекту землеустрою та зобов`язання повторно винести на розгляд сесії це питання, суд першої інстанції відхилив, оскільки бездіяльність відсутня. Селищна рада неодноразово виносила на розгляд сесії ради дане питання, а рішення не було прийнято лише в силу того, що законом передбачена колегіальність прийняття таких рішень і була відсутня достатня кількість голосів.
Позовна вимога про скасування рішення від 12.07.2017 №485-УІІ, яким припинено дію рішення про надання позивачеві дозволу на розробку проекту землеустрою, також не підлягає задоволенню, оскільки наміри використання земельної ділянки не відповідають її цільовому призначенню, тому й дозвіл на виготовлення проекту відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства є таким, що не відповідає законодавству.
Рішенням №485-VІІ від 12.07.2017 не скасовано і не відмінено рішення від 24.09.2015 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, а лише припинено його дію. Рішення про надання дозволу є актом одноразового застосування і вичерпало свою дію фактом розроблення проекту землеустрою. Якщо таке рішення вичерпало свою дію фактом розроблення проекту землеустрою, то на підставі цього факту воно вже припинило свою дію. Отже, прийняття селищною радою рішення №485-УІІ від 12.07.2017 не суперечить законодавству.
Оскільки всі рішення і дії селищної ради були законними, немає підстав для задоволення вимог про відшкодування моральної шкоди.
23. Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку по суті позовних вимог.
Задовольняючи позовну вимогу про визнання протиправною бездіяльності, яка полягає у неприйнятті відповідачем рішення за результатами розгляду клопотання про затвердження проекту землеустрою, суд виходив з того, що відповідачем всупереч статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" одне з рішень, передбачених ст. 118 ЗК України, не прийнято, а лише складено витяг з протоколу XXIV сесії VII скликання Комсомольської селищної ради, що помилково визначено як рішення про відмову у затвердженні проекту. З цих підстав вимога позивача про зобов`язання відповідача повторно розглянути клопотання позивача та прийняти рішення також підлягає задоволенню.
Вимога позивача про скасування рішення від 12.07.2017 про припинення дії іншого рішення від 24.09.2015 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є обґрунтованою, оскільки органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
Вимога позивача про скасування рішення від 08.02.2018 про затвердження детального плану території АДРЕСА_1, задоволенню не підлягає, оскільки це рішення не стосується прав та інтересів позивача. Позивачем не надано достатньо доказів про спричинення моральної шкоди та обґрунтування її розміру.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
24. У касаційній скарзі позивач зазначає про порушення норм матеріального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції в частині, якою відмовлено в задоволенні позовних вимог, з таких підстав:
А) в частині відмови скасувати рішення відповідача від 08.02.2018, яким затверджено детальний план забудови території, суд допустив порушення, оскільки земельна ділянка, яку хотів отримати позивач, є ділянкою сільськогосподарського призначення, тому в детальний план забудови вона була включена без зміни цільового призначення;
Б) в частині відмови у стягненні моральної шкоди, суд фактично поклав на позивача обов`язок довести наявність у нього душевних страждань з приводу порушення його прав, що є неприпустимим. Суд мав би виходити з презумпції спричинення позивачу моральної шкоди та обов`язку саме у відповідача спростувати таку презумпцію;
В) суд не вирішив питання про розподіл судових витрат.
25. У відзиві на касаційну скаргу відповідач посилається на те, що розроблення детального плану забудови території розпочалось задовго до того, як позивачеві було надано дозвіл на розробку проекту землеустрою, дотримано законодавчо визначеної процедури його затвердження, тому рішення про затвердження детального плану забудови території не може бути скасовано.
Доводи позивача про те, що земельну ділянку включено до детального плану без зміни її цільового призначення, є безпідставними, оскільки відповідно до ст. 50, 51 Закону України "Про землеустрій" зміна цільового призначення земель буде відбуватись на етапі формування земельних ділянок та розроблення проектів землеустрою. Розроблення детального плану території дозволяє розбудову селища будь-яким зацікавленим особам, які отримають у користування відповідну земельну ділянку для цілей, що відповідає детальному плану території. Крім детального плану території 15 кварталу, затвердженого оскаржуваним рішенням. Селищна рада з метою впорядкування території замовляла і затверджувала плани інших територій.
Вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов неправильного висновку про неприйняття відповідачем рішення про затвердження позивачеві проекту землеустрою, оскільки це питання було двічі предметом розгляду на сесії ради, але не набирало потрібної кількості голосів. Проте, так як внаслідок незатвердження проекту землеустрою та ненадання її у власність не відбувається змін у правах та обов`язках, то рада не приймала рішення про незатвердження проекту землеустрою. Крім того, підстав зобов`язувати раду повторно розглянути та прийняти рішення немає, так як поданий проект містив неточності.
Суд безпідставно скасував рішення селищної ради, яким припинено дію попереднього рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки дія цього рішення і так була припинена фактом його виконання. Підстав для стягнення моральної шкоди немає.
26. Третя особа у відзиві на касаційну скаргу зазначила, що суд апеляційної інстанції правильно вирішив спір.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення.
28. Правовими питаннями у даному спорі є право органу місцевого самоврядування припинити дію раніше виданого нею власного рішення; правомірність рішення органу місцевого самоврядування про затвердження детального плану забудови території під час процедури затвердження проекту землеустрою та відведення ділянки у власність; та встановлення протиправності дій чи бездіяльності органу місцевого самоврядування, що полягають у неприйнятті остаточного рішення про затвердження чи відмову в затвердженні проекту землеустрою.
29. Суд апеляційної інстанції частину позовних вимог задовольнив. А саме визнав незаконною бездіяльність Комсомольської селищної ради, що полягає у неприйнятті у встановлений законом строк рішення за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою, зобов`язав Комсомольську селищну раду розглянути на черговій сесії клопотання ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та прийняти відповідне рішення, згідно з ст. 118 Земельного кодексу України, скасував рішення Комсомольської селищної ради "Про припинення дії рішення Комсомольської селищної ради від 24.09.2015 №1427-VI "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства ОСОБА_1 "
30. Верховний Суд з висновками суду у частині цих позовних вимог погоджується.
31. Відповідно до частини 9 статті 118 ЗК України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.