ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 липня 2020 року
м. Київ
справа № 826/20119/14
адміністративне провадження № К/9901/36646/19; № К/9901/1578/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Білак М. В. (суддя-доповідач),
суддів: Кашпур О.В., Шишова О.О.,
розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора та Міністерства юстиції України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 вересня 2019 року (суддя - Келеберда В. І.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року (головуючий суддя - Ключкович В. І., судді: Безименна Н. В., Баспалов О. О.)
у справі № 826/20119/14
за позовом ОСОБА_1
до Генеральної прокуратури України (Офіс Генерального прокурора),
третя особа прокуратура Харківської області,
про скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку на час вимушеного прогулу.
I. РУХ СПРАВИ
1. У грудні 2014 року ОСОБА_1 звернувся до Генеральної прокуратури України, третя особа: прокуратура Харківської області, з позовом в якому просив:
- скасувати наказ Генерального прокурора України від 23 жовтня 2014 року № 1475к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Харківської області та поновити його на посаді;
- стягнути з Генеральної прокуратури України середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 24 жовтня 2014 року та до моменту фактичного поновлення службі;
- зобов`язати Генеральну прокуратуру України проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України від 16 вересня 2014 року № 1682-VII "Про очищення влади" (далі - Закон № 1682-VII).
2. Позовні вимоги ОСОБА_1 мотивував тим, що спірний наказ про звільнення прийнятий всупереч вимогам чинного законодавства, оскільки ним порушені права позивача на працю та доступ до державної служби, позбавлено його роботи на зазначеній посаді та безпідставно застосовано заборону обіймати протягом 10 років посади, щодо яких здійснюється очищення влади.
3. Позивач стверджує, що не може нести відповідальність у вигляді заборони, встановленої частиною 1 статті 1 Закону № 1682-VII лише на підставі факту зайняття ним у минулому посад заступника прокурора Одеської області та заступника прокурора Харківської області, оскільки під час перебування на вказаних посадах не вчиняв жодного правопорушення, а відповідач, звільняючи його із займаної посади, всупереч Конституції України, застосував міру колективної відповідальності, автоматично визнавши його винуватим в узурпації влади Президентом України ОСОБА_4 , при цьому такої провини жодним чином не довівши.
4. Також позивач вважає, що звільнення його у такий спосіб здійснено у порушення норм міжнародного права, зокрема висновків Парламентської асамблеї Ради Європи, викладених в резолюції № 1096 (1996)
5. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 вересня 2019 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора України від 23 жовтня 2014 року № 1475к. Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника прокурора Харківської області з 24 жовтня 2014 року. Стягнуто з Генеральної прокуратури України на користь середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 951098,52 грн. Зобов`язано Генеральну прокуратури України проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до позивача заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону № 1682-VII.
6. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 вересня 2019 року в частині зобов`язання Генеральну прокуратуру України проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони передбаченої частиною третьою статті 1 Закону № 1682-VII та прийнято в цій часині нову постанову, про відмову у задоволенні цих вимог. Змінено резолютивну частину рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 вересня 2019 року в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, стягнуто з відповідача середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 920 560 грн. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
7. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій Офіс Генерального прокурора подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати в частині задоволених позовних вимог та прийняти в цій частині нове рішення про відмову у задоволенні позову. В решті постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року залишити без змін.
8. Крім того, касаційну скаргу подало також Міністерство юстиції України в якій із посиланням на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати в повному обсязі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 вересня 2019 року, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року в частині задоволених позовних вимог та прийняти в цій частині нове рішення про відмову у позові. В решті постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року залишити без змін.
9. У відзивах на касаційні скарги позивач, посилаючись на законність рішень судів першої та апеляційної інстанцій, просить залишити касаційні скарги без задоволення, а судові рішення без змін.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач з 4 вересня 2012 року перебував на посаді заступника прокурора Харківської області.
11. 16 жовтня 2014 року набув чинності Закон № 1682-VII.
12. Наказом Генерального прокурора України від 23 жовтня 2014 року № 1475к ОСОБА_1 звільнено із займаної посади заступника прокурора Харківської області у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).
13. Підставою для прийняття вказаного наказу слугувала довідка про результати вивчення особової справи ОСОБА_1 та подання прокурора області Данильченка Ю. Б.
14. В довідці про результати вивчення особової справи щодо застосування заборон, визначених Законом України "Про очищення влади" від 20 жовня 2014 року зазначено, що у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року ОСОБА_1 обіймав сукупно не менше одного року (2 роки 9 місяців) посади, щодо яких встановлена заборона, зокрема посаду заступника прокурора Одеської області (з 27 квітня 2011 року по 3 вересня 2012 року) та заступника прокурора Харківської області (з 4 вересня 2012 року по 22 лютого 2014 року).
15. В поданні прокуратури Харківської області від 23 жовтня 2014 року зазначено, що на ОСОБА_1 розповсюджується дія пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1682-VII, на основі критеріїв визначених частиною першою статті цього Закону та запропоновано звільнити заступника прокурора Харківської області старшого радника юстиції ОСОБА_1 із займаної посади у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 72 статті 36 КЗпП України з підстав передбачених Законом № 1682-VII увільнивши його від обов`язків члена колегії прокуратури області.
16. Вважаючи неправомірним наказ щодо звільнення зі служби, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом за захистом своїх порушених прав.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Задовольняючи позов суд першої інстанції виходив з того, що виходив з того, що звільнивши позивача з посади лише з обставин зайняття ним у певний період окремо визначеної посади, застосувавши до нього міру колективної відповідальності лише за формальними ознаками, відповідач таким чином порушив норми Конституції України, яка має найвищу юридичну силу, та діяв не у спосіб, та не з метою, що встановлені Законом.
18. Окрім того, відповідач не надав доказів на підтвердження того, що позивач своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснював заходи або сприяв їх здійсненню, спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_4, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.
19. Суд апеляційної інстанції переглянувши рішення суду першої інстанції, погодився з позицією суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог щодо скасування наказу про звільнення та поновлення позивача на посаді, однак змінив судове рішення в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, у зв`язку з помилковим обрахунком розміру середнього заробітку та відмовив у задоволенні позову в частині зобов`язання Генеральну прокуратуру України проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до позивача заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону № 1682-VII, оскільки відсутні підстави вважати, що у випадку набрання судовим рішенням законної сили така інформація не буде вилучена Міністерством юстиції України з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади".
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ
20. У касаційній скарзі офіс Генерального прокурора вказує на те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволених позовних вимог є незаконними, оскільки постановлені внаслідок неправильного застосування норм матеріального права та порушенням норм процесуального права. Наголошує, що Генеральний прокурор України при прийнятті спірного наказу діяв обґрунтовано, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством.
21. Скаржник зазначає, що чинним законодавством не встановлено жодних застережень чи виключень стосовно заборони звільнення осіб, які підпадають під критерії передбачені частиною першою статті 3 Закону № 1682-VII та не передбачено обов`язку встановлення будь-яких обставин чи фактів стосовно таких осіб, у тому числі їх належності до кола осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи спрямовані на узурпацію влади президентом України ОСОБА_4, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.
22. Вважає, що висновки судів про те, що відповідачем проігноровано принцип індивідуального підходу при притягненні позивача до юридичної відповідальності та порушено вимоги частини другої статті 61 та частини першої статті 62 Конституції України, суперечать статті 1 Закону № 1682-VII та пункту 72 статті 36 КЗпП України.
23. Також вважає, що Генеральна прокуратура не є належним відповідачем в частині позовних вимог про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, оскільки заробітна плата нараховувалась та виплачувалась позивачу прокуратурою Харківської області.
24. В касаційній скарзі Міністерство юстиції України зазначає, що відповідно до матеріалів, які надійшли від Генеральної прокуратури України щодо звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Харківської області на підставі пункту 72 статті 36 КЗпП України, Міністерством юстиції України внесено інформацію до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону № 1682-VII.
25. При цьому Міністерство юстиції України вказує, що до позивача правомірно застосована заборона, передбачена Законом № 1682-VII, зокрема за критерієм передбаченим пунктом 8 частини першої статті 3 вказаного Закону.
26. Також зазначає, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій стосовно того, що до позивача застосовано міру колективної відповідальності лише за формальними ознаками є хибними, оскільки положення Закону № 1682-VII спрямовані на визначення тимчасових обмежень щодо зайняття певних посад в державних органах та органах місцевого самоврядування та не є санкцією за вчинене правопорушення чи злочин.
27. Крім того, суд апеляційної інстанції безпідставно в обґрунтування своїх висновків послався на рішення Європейського суду з прав людини від 17 жовтня 2019 року "Полях та інші проти України", оскільки воно не набуло статусу остаточного.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
28. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
29. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали повноваження на вчинення певних дій та в подальшому діяли виключно в межах тих повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Принцип верховенства права (стаття 8 Конституції України), у поєднанні з принципом законності вимагає, щоб такі дії органів державної влади були ще й правовими.
31. За змістом статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
32. У частині другій статті 61 Конституції України зазначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
33. Пунктом 6 частини першої статті 51 КЗпП України визначено, що держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, зокрема, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
34. Пунктом 72 частини першої статті 36 КЗпП України закріплено, що трудовий договір припиняється з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади".
35. Правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні визначені Законом № 1682-VII.
36. Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону № 1682-VII).
37. Відповідно до частини другої статті 1 Закону № 1682-VII очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_4, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.
38. За нормами частини третьої статті 1 Закону № 1682-VII протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.