ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 липня 2020 року
м. Київ
справа № 805/4893/15-а
адміністративне провадження № К/9901/7505/18, К/9901/7506/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Дашутіна І.В.,
суддів Шишова О.О., Яковенка М.М.
розглянув в попередньому судовому засіданні касаційні скарги Державної фіскальної служби України та Головного управління Державної фіскальної служби у Донецькій області на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 21 грудня 2015 року у складі колегії суддів: Дмитрієва В.С., Тарасенка І.М., Голошивця І.О. та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2016 року у складі колегії суддів: Казначеєва Є.Г. (головуючий), Васильєвої І.А., Жаботинської С.В. у справі №805/4893/15-а за позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України, Головного управління Державної фіскальної служби у Донецькій області про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та зобов`язання вчинити певні дії,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної фіскальної служби України, Головного управління Державної фіскальної служби у Донецькій області, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної фіскальної служби України від 26.10.2015 №3429-о про звільнення полковника податкової міліції ОСОБА_1 з посади начальника слідчого управління фінансових розслідувань Головного управління ДФС у Донецькій області та податкової міліції, з постановкою на військовий облік;
- поновити позивача на посаді начальника слідчого управління фінансових розслідувань Головного управління ДФС у Донецькій області та податкової міліції;
- зобов`язати Головне управління ДФС у Донецькій області виплатити середній заробіток за час вимушеного прогулу з дати звільнення по час поновлення на службі.
2. Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 21 грудня 2015 року позов задоволено.
2.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Державної фіскальної служби України від 26.10.2015 №3429-о "Про звільнення ОСОБА_1 ".
2.2. Поновлено на службі податкової міліції полковника ОСОБА_1 на посаді начальника слідчого управління фінансових розслідувань Головного управління Державної Фіскальної Служби у Донецькій області з 27 жовтня 2015 року.
2.3. Стягнуто з Головного управління Державної Фіскальної Служби у Донецькій області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 28 077, 20 (двадцять вісім тисяч сімдесят сім) гривень.
3. Ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2016 року постанову Донецького окружного адміністративного суду від 21 грудня 2015 року залишено без змін.
4. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
4.1. ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, з 2008 року працював в податковій міліції Державної податкової адміністрації у Донецькій області та Державної податкової адміністрації у Луганської області.
4.2. Згідно зі Звітом про результати проведення перевірки щодо виконання Державною фіскальною службою України норм Закону України "Про очищення влади" спільна робоча група з представників Міністерства юстиції України, Міністерства фінансів України, Національного агентства з питань державної служби та Секретаріату Кабінету Міністрів України у період з 29.09.2015 по 08.10.2015 провела перевірку виконання Державною фіскальною службою України норм Закону України "Про очищення влади", встановлено 39 осіб, на яких поширюється визначені Законом критерії, серед яких, ОСОБА_1 .
4.3. Відповідно до витягу з протоколу №116 засідання Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року інформацію Мін`юсту про результати проведення перевірки стану виконання посадовими особами ДФС вимог Закону України "Про очищення влади" взяли до відома. Голові ДФС Насірову Р .М . надано доручення щодо забезпечення виконання Закону України "Про очищення влади" в частині прийняття відповідних рішень щодо посадових осіб ДФС, до яких застосовуються заборони, визначені цим Законом.
4.4. Наказом Державної фіскальної служби України від 26.10.2015 №3429-о відповідно до підпункту 1 пункту 2 Прикінцевих та Перехідних положень Закону України "Про очищення влади" звільнено з посади та податкової міліції, з постановкою на військовий облік, полковника податкової міліції ОСОБА_1 (М-082206) начальника слідчого управління фінансових розслідувань Головного управління Державної фіскальної служби у Донецькій області.
4.5. Листом від 08.12.2015 №216/05-99-04-02 Головне управління Державної фіскальної служби у Донецькій області повідомило суд про те, що особова справа ОСОБА_1 після його призначення до Головного управління Державної фіскальної служби у Донецькій області не надходила.
4.6. Відповідно до довідки від 02.12.2015 ОСОБА_1 в період з січня 2012 року по травень 2013 року обіймав посаду першого заступника голови ДПС - начальника управління податкової міліції ДПС у Луганській області та в період з червня 2013 року по квітень 2014 року обіймав посаду заступника начальника - начальника слідчого управління фінансових розслідувань Головного управління Міндоходів у Луганській області.
4.7. Наказом Державної податкової служби України №200-о від 01.02.2012 ОСОБА_1 призначений на посаду першого заступника голови - начальника управління податкової міліції ДПС у Луганській області з 31.01.2012.
4.8. Наказом Міністерства доходів і зборів №275-о від 08.05.2013 позивача призначено виконуючим обов`язки заступника начальника - начальника слідчого управління фінансових розслідувань Головного управління Міндоходів у Луганській області.
4.9. Відповідно до наказу Міністерства доходів і зборів №1281-о від 10.06.2013 ОСОБА_1 призначений на посаду заступника начальника - начальника слідчого управління фінансових розслідувань Головного управління Мін доходів у Луганській області.
4.10. За наказом Державної фіскальної служби України №1334-о від 11.02.2014 позивач призначений на посаду першого заступника начальника Головного управління ДФС у Донецької області, який здійснює координацію діяльності підрозділів податкової міліції.
4.11. За відомостями з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" стосовно ОСОБА_1 за результатами перевірки встановлено, що він підпадає під критерії здійснення очищення влади (люстрації) передбачені пунктом 8 частини 1 та пунктом 4 частини 2 статті 3 Закону України "Про очищення влади". Час протягом якого на особу поширюється заборона, передбачена Законом України "Про очищення влади" - 10 років.
5. Уважаючи наказ про звільнення протиправним та таким, що підлягає скасуванню, внаслідок чого наявний обов`язок відповідача поновити його на займаній посаді та виплатити середній заробіток за час вимушеного прогулу, ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом.
6. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем, як суб`єктом владних повноважень, не доведена правомірність своїх дій. Відповідачами відносно позивача не були застосовані норми Закону України "Про очищення влади" та не дотримано вказаного терміну визначеного цим Законом, а навпаки призначено на керівну посаду у територіальному податковому органі. Крім того разом із недотриманням строків звільнення відповідачами порушено принцип правової визначеності. На час набрання Законом України "Про очищення влади" чинності та призначення перевірки, позивач працював на посаді першого заступника начальника Головного управління Міндоходів у Донецькій області і впродовж десяти днів не був звільнений, а був призначений в порядку переведення на керівну посаду у територіальному податковому органі. Наказ Державної фіскальної служби України, яким звільнено позивача з підстави застосування заборони, визначені частиною 3 статті 1 Закону України "Про очищення влади" не відповідає критеріям обґрунтованості, добросовісності та розсудливості.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
7. Відповідачі звернулися із касаційною скаргою, просять скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, яким в задоволені позову відмовити у повному обсязі.
8. Аргументи касаційної скарги зводяться до того, що судом першої та апеляційної інстанцій при прийнятті оскаржуваних судових рішень неправильно застосовано норми матеріального права і порушено норми процесуального права.
9. Скаржники наголошують, що судами попередніх інстанції дана невірна оцінка обставинам справи, оскільки на думку скаржника оскаржуваним рішенням не було порушено прав та інтересів позивачів.
9.1. Крім того скаржниками зазначено, що Закон України "Про очищення влади" є спеціальним, прийнятим для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні, його дія розповсюджується без обмежень на всіх осіб, які обіймають посади (перебувають на службі) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (крім виборних посад), на підставі критеріїв визначених у статті 3 Закону. Також зазначено, що відповідно до Звіту спільної робочої групи про результати проведеної перевірки щодо виконання ДФС України норм Закону України "Про очищення влади" та пункту 6 витягу з протоколу № 116 засідання Кабінету Міністрів України від 21.10.2015 року, у ході проведення перевірки виявлено осіб, до яких в порушення вимог Закону України "Про очищення влади" не було застосовано передбачену частиною третьою статті 1 Закону заборону.
9.2. Відповідачем також зазначено, що судом помилково зроблений висновок, що відповідачами не дотримано порядку звільнення визначеного підпунктом 1 пункту 2 Перехідних та прикінцевих положень Закону України "Про очищення влади", а наказ Державної фіскальної служби України від 26.10.2015 року № 3429-о "Про звільнення ОСОБА_1 " прийнятий з дотриманням норм Закону.
10. Позивач правом подання заперечення на касаційну скаргу не скористався.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
11. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України визначено обов`язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали повноваження на вчинення певних дій та в подальшому діяли виключно в межах тих повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Принцип верховенства права (стаття 8 Конституції України), у поєднанні з принципом законності вимагає, щоб такі дії органів державної влади були ще й правовими.
13. Правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні визначені Законом України "Про очищення влади".
14. 16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 року №1682-VII.
15. Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону України "Про очищення влади").
16. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_4, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону України "Про очищення влади").
17. Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону України "Про очищення влади").
18. Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ №1096 (1996) звернула увагу держав-членів на те, що "люстрація" застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованою на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.
19. У зв`язку з цим, у справі №800/186/17 Верховний Суд дійшов висновку, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.
20. Також необхідно враховувати, що застосовані до позивача обмеження, у контексті практики Європейського суду з прав людини, становлять аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції.
21. Гарантовані Конвенцією основоположні права і свободи є мінімальними для демократичної держави, яка її ратифікувала.
22. Суди зобов`язані відповідно до частини першої статті 129 Конституції України вирішувати спори, керуючись верховенством права, що, у свою чергу, означає врахування тлумачення Конвенції, яке надається Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) як мінімальних стандартів демократичного суспільства.
23. Принцип законності, який є складовою верховенства права, у розумінні ЄСПЛ, має бути заснованим на визнанні і прийнятті людини, її прав та свобод, як найвищої цінності, тобто, за своїм змістом мати характер правозаконності. ЄСПЛ у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що вислів "згідно із законом" означає, зокрема, що закон не повинен суперечити принципу верховенства права.
24. Юридичною гарантією законності у міжнародному праві є принцип pacta sunt servanda (договори необхідно сумлінно виконувати). Задля реалізації цього принципу правова система країни має забезпечувати виконання міжнародних зобов`язань держави, взятих нею на основі укладених міжнародних договорів, включаючи виконання рішень міжнародних судів, юрисдикцію яких визнано державою.
25. Цей принцип не визначає, яким саме чином міжнародне договірне право має бути реалізовано в рамках внутрішнього правопорядку, але відповідно до статті 27 Віденської конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання невиконання нею міжнародного договору.
26. 17 жовтня 2019 року ЄСПЛ прийняв рішення у справі "Полях та інші проти України" (заяви №58812/15, №53217/16, №59099/16, №23231/18, №47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі "Полях та інші проти України"), та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців із забороною обіймати посади державної служби на підставі приписів Закону України "Про очищення влади", що одразу призвело до втрати всіх своїх здобутків.
27. У цьому рішенні ЄСПЛ указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом, які призвели до втручання в право на приватне життя, гарантоване статтею 8 Конвенції. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан ОСОБА_4 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.
28. ЄСПЛ зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом України "Про очищення влади" заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан ОСОБА_4 був Президентом України (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункт 294).