ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 липня 2020 року
м. Київ
справа № 826/10085/16
адміністративне провадження № К/9901/11767/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Шарапи В.М.
розглянув в попередньому судовому засіданні справу
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.01.2019 (суддя Чудак О.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019 (колегія у складі суддів Аліменка В.О., Безименної Н.В., Кучми А.Ю.)
у справі №826/10085/16
за позовом Публічного акціонерного товариства "АрселорМіттал Берислав"
до Державної служби геології та надр України
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. 02.07.2016 Публічне акціонерне товариство "АрселорМіттал Борислав" звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва із адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, висловило прохання:
- визнати бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо невидачі наказу про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами Осокорівського родовища (біля села Осокорівка, Нововоронцовського району, Херсонської області), реєстраційний №4654 від 28.12.2007, виданого Публічному акціонерному товариству "АрселорМіттал Борислав", згідно з пунктом 17 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок №615), на підставі поданої Публічним акціонерним товариством "АрселорМіттал Борислав" заяви на внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами №4654 від 28.12.2007, що зареєстрована у Державній службі геології та надр України за вхідним номером №700/13/12-16 від 18.01.2016, - протиправною;
- зобов`язати Державну службу геології та надр України видати наказ про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами Осокорівського родовища (біля села Осокорівка, Нововоронцовського району, Херсонської області), реєстраційний №4654 від 28.12.2007, виданого Публічному акціонерному товариству "АрселорМіттал Борислав", на підставі поданої Публічним акціонерним товариством "АрселорМіттал Борислав" заяви на внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами №4654 від 28.12.2007, що зареєстрована у Державній службі геології та надр України за вхідним номером №700/13/12-16 від 18.01.2016, та надати Публічному акціонерному товариству "АрселорМіттал Борислав" спеціальний дозвіл на користування надрами Осокорівського родовища (біля села Осокорівка, Нововоронцовського району, Херсонської області), реєстраційний №4654 від 28.12.2007 на новому бланку з урахуванням відповідних змін.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.01.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019, адміністративний позов задоволено.
3. 25.04.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Відповідача на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.01.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019.
4. У касаційній скарзі скаржник із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права просив скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.01.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019 та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.
5. Ухвалою Верховного Суду від 16.05.2019 відкрито провадження у справі.
6. Позивачем було заявлено клопотання про розгляд справи за його участі. Однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 28.12.2007 ПАТ "АрселорМіттал Берислав" надано спеціальний дозвіл на користування надрами Осокорівського родовища для видобування вапняків, придатних для виробництва вапна будівельного.
8. 12.04.2012 між Державною службою геології та надр України та ПАТ "АрселорМіттал Берислав" укладено угоду №4654 про умови користування надрами з метою видобування вапняків Осокорівського родовища.
9. Протоколом засідання Державної комісії України по запасах корисних копалин при Держгеонадра України від 20.12.2012 №2811 здійснено переоцінку запасів вапняків Осокорівського родовища (виявлені дані про нові властивості, якість та кількість корисних копалин), у зв`язку з чим у позивача виникла необхідність переоформлення спеціального дозволу.
10. Позивач звертався до відповідача із заявами на переоформлення спеціального дозволу на право користування надрами від 29.12.2012 №513, від 18.03.2013 №94, від 05.09.2013 №327, від 04.04.2014 №93, від 31.12.2015 №412, проте це не дало позитивних результатів. Відповідачем неодноразово відмовлено позивачу у переоформленні спеціального дозволу у зв`язку з необхідністю отримання ним погодження обласної ради.
11. В той же час, згідно з висновками та рекомендаціями Херсонської обласної ради від 06.08.2014 № 36/15 внесення змін до діючих дозволів не є компетенцією обласної ради.
12. ПАТ "АрселорМіттал Борислав" подало заяву на внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами №4654 від 28.12.2007, що зареєстрована у Державній службі геології та надр України за вхідним номером №700/13/12-16 від 18.01.2016.
13. Листом Державної служби геології та надр України від 06.07.2016 №11565/13/12-26 повернуто позивачу заяву від 18.01.2016 №700/13/12-16 разом із доданими документами та відмовлено відповідно до пункту 15 Порядку №615.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
14. В обґрунтування адміністративного позову Позивач зазначив, що відповідач протиправно ухиляється від прийняття рішення про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами №4654 від 28.12.2007, виданого Публічному акціонерному товариству "АрселорМіттал Борислав".
15. Позивач зауважив, що отримання погодження обласної ради для внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами не було обов`язковим станом на час подання відповідних заяв до Держгеонадра. Крім того, Херсонська обласна рада повідомляла позивача про те, що погодження внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами не входить до її компетенції.
16. Також позивач зазначив, що судовими рішеннями по справах №821/1033/15, №821/684/16, №826/9356/16 підтверджено, що оскільки спеціальний дозвіл на користування надрами видано позивачу на видобування, а не на розробку корисних копалин, та з урахуванням того, що позивач звертався із заявою не про надання надр у користування, а про внесення змін до вже виданого дозволу, то позивач не має обов`язку отримувати погодження обласної ради на внесення змін до спеціального дозволу.
17. Відповідач проти позову заперечував. Зазначив, що позивачем порушено вимоги законодавства, які відображені в акті перевірки №132-4564 від 16.08.2013 та приписі від 16.08.2013 №132-4564 та які не усунені у відповідні строки, що є підставою для відмови у продовженні строку дії дозволу згідно пункту 15 Порядку №615. Також відповідач наголосив, що згідно пункту 17 Порядку №615 умовою для внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами є отримання погодження обласної ради, якого позивач не отримав.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що внесення змін до спеціальних дозволів законодавчо віднесено до виключної компетенції Державної служби геології та надр України. Однак відповідач під час розгляду питання щодо внесення змін спеціального дозволу позивача діяв не в порядку та не у спосіб, що передбачений чинним законодавством.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
19. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням судів першої та апеляційної інстанції та вважає, що висновки суду не відповідають обставинам справи, оскільки:
А) позивачем було порушено вимоги законодавства у сфері надрокористування, а саме які відображено в акті перевірки №132-4564 від 16.08.2013 та приписі від 16.08.2013 №132-4654 та не усунені в строки. Позивач повинен був докласти до поданих документів для внесення змін до дозволу погодження обласної ради, чого Позивачем не було здійснено;
Б) прийняття рішення про зобов`язання Держгеонадр внести зміни до спеціального дозволу на користування надрами є таким, що виходить за межі повноважень суду. Повноваження щодо внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами є дискреційними повноваженнями та належать до виключної компетенції Держгеонадр, тому адміністративний суд не може перебирати на себе функції Держгеонадр та вирішувати питання щодо внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами.
20. Позивач у відзиві не погоджується з доводами касаційної скарги, посилаючись на правомірність висновків судів першої та апеляційної інстанції, оскільки у Позивача відсутній обов`язок отримати дозвіл обласною ради, що було зазначено в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 14.06.2016 у справі №821/103/15-а.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд дослідив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.
22. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
23. Відповідно до статті 24 Кодексу України про надра, користувачі надр зобов`язані використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції, тощо.
24. Відсутність у підприємств, установ, організацій і громадян спеціального дозволу на користування надрами та належним чином оформлених усіх дозвільних документів не дає права здійснювати видобуток корисних копалин, які є виключною власністю народу України і надаються тільки у користування.
25. Частиною восьмою статті 16 Кодексу України про надра передбачено, що переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.
26. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Указом Президента України від 06.04.2011 №391/2011 Держгеонадра України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної 1 політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
27. За приписами підпунктів 9, 11 пункту 4 вказаного Положення Держгеонадра України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема: видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами); здійснює переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).
28. Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування та діє на підставі Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 (далі - Положення №1174).
29. Держгеонадра України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, здійснює переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжує термін дії спеціальних дозволів на користування надрами.
30. Відповідно до статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" Порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №615 від 30.05.2011 (далі - Порядок №615).
31. Згідно з п. 17 Порядку №615 (тут і далі - в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин), внесення змін до дозволу здійснюється на підставі заяви та поданих надрокористувачем документів у разі:
1) правонаступництва юридичної особи (надрокористувача) у результаті реорганізації; 2) зміни особливих умов та інших умов, визначених у дозволі; 3) зменшення площі ділянки надр за ініціативою надрокористувача або відповідних контролюючих органів; 4) виявлення під час користування надрами даних про нові властивості, якість або кількість корисних копалин після проведення державної експертизи відповідних геологічних матеріалів; 5) заснування (створення) надрокористувачем юридичної особи з метою продовження діяльності на наданій йому у користування ділянці надр за умови передачі новоутвореній юридичній особі основних засобів або іншого майна, необхідного для забезпечення та ефективного користування надрами згідно з дозволом, та якщо частка надрокористувача в статутному (складеному) капіталі новоутвореної юридичної особи на час прийняття рішення про внесення змін до дозволу становить не менш як 50 відсотків; 6) виявлення надрокористувачем після отримання дозволу описок, очевидних помилок.
32. За правилами пункту 18 Порядку №615 орган з питань надання дозволу надає протягом 30 календарних днів з дати надходження заяви про переоформлення дозволу (внесення змін до нього) та документів, що додаються до неї, заявникові дозвіл на новому бланку з урахуванням відповідних змін або вмотивовану відмову.
Переоформлення дозволу або внесення змін до нього здійснюється без зміни номера, дати реєстрації, строку його дії та умов користування надрами і є обов`язковою підставою для внесення змін до угоди про умови користування надрами.
У разі зміни особливих умов, визначених у дозволі, до нього вносяться зміни з урахуванням змін умов користування надрами.
Під час отримання переоформленого дозволу або дозволу із внесеними до нього змінами надрокористувач повертає органу з питань надання дозволу оригінал виданого раніше дозволу.
33. Пунктом 19 Порядку №615 передбачено, що підставами для прийняття рішення про відмову в наданні, продовженні строку дії, переоформленні дозволу або внесення змін до нього є: подання заявником документів не в повному обсязі; виявлення у поданих документах недостовірних даних; невідповідність документів, поданих заявником, вимогам законодавства.
34. Отже, законодавством регламентовано правові підстави для звернення надрокористувача до Державної служби геології та надр України із заявою про внесення змін до раніше виданого йому дозволу на користування надрами та чіткий порядок і строки розгляду зазначеним органом такої заяви, за результатами якого він зобов`язаний прийняти відповідне мотивоване рішення про задоволення заяви або про відмову в її задоволенні.
35. Судами встановлено, що листом Державної служби геології та надр України від 06.07.2016 №11565/13/12-26 повернуто позивачу заяву від 18.01.2016 №700/13/12-16 разом із доданими документами та відмовлено відповідно до пункту 15 Порядку №615.