ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 липня 2020 року
м. Київ
справа №826/4778/16
адміністративне провадження №К/9901/44699/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Стрелець Т.Г., Шарапи В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України
на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 17.05.2017 (колегія у складі суддів Кузьменка В.А., Арсірія Р.О., Огурцова О.П.)
та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 04.07.2017 (колегія у складі суддів Оксененка О.М., Губської Л.В., Федотова І.В.)
у справі №826/4778/16
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Юніверсал Лоджистік"
до Державної архітектурно-будівельної інспекції України
про визнання протиправною та скасування постанови,
І. РУХ СПРАВИ
1. У березні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Юніверсал Лоджистік" звернулося до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України у справі №826/4778/16, у якому просило визнати протиправним та скасувати постанову Департаменту ДАБІ в Київській області від 11.03.2016 №З-1103/1-10/10-47/1103/06/02 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
2. У березні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Юніверсал Лоджистік" також звернулося до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України у справі №826/4779/16, у якому просило визнати протиправними дії та скасувати постанову ДАБІ в Київській області від 11.03.2016 №З-1103/2-10/10-47/1103/06/02 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
3. Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.07.2016 позовні вимоги у справах №826/4778/16 та №826/4779/16 об`єднано в одне провадження з присвоєнням справі №826/4778/16.
4. Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 17.05.2017 позов задоволено частково; визнано протиправною та скасовано постанову Департаменту ДАБІ в Київській області від 11.03.2016 №З-1103/1-10/10-47/1103/06/02; у задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено; присуджено з Державного бюджету України на користь ТОВ "Юніверсал Лоджистік" витрат зі сплати судового збору у розмірі 7 647,90 за рахунок бюджетних асигнувань ДАБІ України.
5. З таким судовим рішенням не погодилася ДАБІ України та ТОВ "Юніверсал Лоджистік", які подали апеляційні скарги. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 04.07.2017 постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 17.05.2017 у частині позовних вимог, у задоволенні яких судом було відмовлено - скасовано, ухвалено у цій частині нове рішення; визнано протиправною та скасовано постанову Департаменту ДАБІ в Київській області від 11.03.2016 №З-1103/2-10/10-47/1103/06/02; у іншій частині постанову суду першої інстанції залишено без змін.
6. Державна архітектурно-будівельна інспекція України звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою. Просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 17.05.2017 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 04.07.2017, ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.
7. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06.09.2017 відкрито касаційне провадження. Справа не розглядалася.
8. У зв`язку із припиненням діяльності Вищого адміністративного суду України справу було передано на розгляд до Верховного Суду.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. 12.06.2013 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Київській області за замовленням Товариства з обмеженою відповідальністю "Бест Стайл Груп" зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт №КС083131631047 на об`єкті будівництва "Реконструкція складського комплексу №5 (будівлі складу №5) під адміністративно-складський комплекс по вул. Леніна, 121-а в с. Велика Олександрівка Бориспільського району Київської області. ДК 018-2000 - 1252.5, ІІІ категорії складності".
10. 26.06.2013 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Київській області зареєстровано декларацію про готовність зазначеного об`єкта до експлуатації №КС143131770549.
11. ТОВ "Юніверсал Лоджистік" є правонаступником усіх прав та обов`язків ТОВ "Бест-Стайл-Груп", яке реорганізовано шляхом приєднання.
12. Рішенням Великоолександрівської сільської ради від 23.01.2015 №2527-82-VI вул. Леніна в с. Велика Олександрівка Бориспільського району Київської області перейменовано на вул. Київський Шлях.
13. Наказом Департаменту ДАБІ у Київській області від 03.06.2015 №84 скасовано реєстрацію, зокрема, декларації про початок виконання будівельних робіт від 12.06.2013 №КС083131631047 та декларації про готовність зазначеного об`єкта до експлуатації від 26.06.2013 №КС143131770549.
14. Підставою для винесення цього наказу стало, зокрема те, що на дату реєстрацій декларацій інформація щодо ІІІ категорії складності об`єкта будівництва не відповідала дійсності, оскільки зазначений об`єкт може відноситися до категорії складності не менше ніж IV.
15. Зазначений наказ оскаржувався в судовому порядку. Проте, постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.08.2015 у справі № 826/10026/15, залишеною без змін ухвалою Вищого адміністративного суду України від 24.12.2015, у задоволенні позову було відмовлено.
16. 25.02.2016 ДАБІ України видано замовнику ТОВ "Юніверсал Лоджистік", генеральному підряднику - Товариству з обмеженою відповідальністю "Науково-виробниче проектно-будівельне об`єднання "Будпластик", дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ114160560843 на об`єкт будівництва: "Реконструкція адміністративно-складського комплексу по вул. Київський Шлях, 121-А в с. Велика Олександрівка Бориспільського району Київської області", категорія складності IV.
17. 04.03.2016 головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу №1 Управління контролю та нагляду за проведенням перевірок Департаменту ДАБІ у Київській області Ковалем В.А. проведено позапланову перевірку дотримання ТОВ "Юніверсал Лоджистік" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва "Реконструкція складського комплексу №5 (будівлі складу №5) під адміністративно-складський комплекс по вул. Київській Шлях, 121-а в с. Велика Олександрівка Бориспільського району Київської області".
18. За результатом перевірки складено акт про те, що будівельні роботи на об`єкті IV категорії складності згідно із загального журналу робіт виконані до отримання дозволу на виконання будівельних робіт, чим порушено вимоги статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності"; на час перевірки об`єкт експлуатується ТОВ "Юніверсал Лоджистік" без введення в експлуатацію відповідно до чинного законодавства, чим порушено вимоги статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
19. Цього ж дня складено протоколи №1-Л-З-0403/5 та №1-Л-З-0403/6 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
20. 11.03.2016 головним інспектором Департаменту ДАБІ у Київській області Ковалем В.А. розглянуто матеріали справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, винесено постанову №З-1103/1-10/10-47/1103/06/02, якою ТОВ "Юніверсал Лоджистік" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 5 частини другої статті 2 Закону України від 14.10.1994 №208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (далі - Закон №208/94-ВР), накладено штраф у розмірі 509 860,00 грн.
21. 11.03.2016 цей же інспектор виніс постанову №З-1103/2-10/10-47/1103/06/02, якою ТОВ "Юніверсал Лоджистік" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 5 пункту 6 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР, накладено штраф у розмірі 509 860,00 грн.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
22. В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що з моменту реєстрації декларації про готовність зазначеного об`єкта до експлуатації від 26.06.2013 №КС143131770549 і до моменту проведення відповідачем перевірки (04.03.2016) на об`єкті будівництва будівельні роботи не проводилися.
23. Про проведення будівельних робіт без отримання відповідного дозволу на виконання будівельних робіт відповідач довідався після прийняття наказу від 03.06.2015 №84 про скасування декларацій, тому на момент винесення постанови від 11.03.2016 №З-1103/1-10/10-47/1103/06/02 про притягнення до адміністративної відповідальності встановлений законодавством строк для застосування адміністративно-господарських санкцій у вигляді штрафу закінчився.
24. Під час здійснення перевірки відповідач не досліджував питання введення об`єкта в експлуатацію. Про те, що об`єкт будівництва може експлуатуватися без введення його в експлуатацію відповідач довідався з моменту прийняття наказу від 03.06.2015 №84 про скасування декларацій, у встановлений законодавством строк не прийняв рішення про притягнення позивача до адміністративної відповідальності.
25. Відповідач подав заперечення на позов, у яких посилається на те, що під час розгляду справи №911/173/16 за позовом ТОВ "Юніверсал Лоджистік" до Великоолександрівської сільської ради про визнання права власності на об`єкти будівництва, позивач відстоював позицію про те, що надає цей об`єкт в оренду суб`єктам господарювання.
26. Вважає, що зазначене підтверджує самовільне виконання позивачем будівельних робіт на об`єкті та його експлуатації без введення об`єкта в експлуатацію, що є триваючим адміністративним проступком.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
27. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що будівельні роботи на об`єкті будівництва без отримання дозволу на їх виконання як об`єкт IV складності виконувалися з 12.06.2013 до 25.06.2013, строк застосування адміністративно-господарських санкцій за правопорушення, передбачене абзацом 2 пункту 5 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР, закінчився 25.06.2014, тому постанова про притягнення до адміністративної відповідальності є протиправною.
28. Відмовляючи у визнанні протиправною постанови про притягнення до адміністративної відповідальності за правопорушення, передбачене абзацом 5 пункту 6 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР, суд першої інстанції вважав, що експлуатація позивачем спірного об`єкту будівництва як об`єкт IV категорії складності без прийняття його в експлуатацію з червня 2013 року є триваючим правопорушенням, пов`язаним з неперервним невиконанням обов`язку щодо експлуатації об`єкта будівництва лише після введення в експлуатацію.
29. Суд апеляційної інстанції не погодився з висновками суду першої інстанції у частині відмови у задоволенні частини позовних вимог, дійшов висновку, що використання неприйнятого в експлуатацію об`єкта будівництва не є триваючим правопорушенням, оскільки суспільна небезпека такого правопорушення полягає у відсутності контролю за безпечністю побудованого об`єкта містобудування, а не в недотриманні встановленого порядку введення в експлуатацію. Відповідальність у такому випадку настає для осіб після закінчення будівництва та початку використання, які мають відповідний обов`язок ведення об`єкта в експлуатацію. При цьому, суд керувався висновками щодо застосування норм права, викладеними у постанові Верховного Суду України від 04.03.2014 у справі №21-433а13.
30. У питанні притягнення до відповідальності суди першої та апеляційної інстанцій виходили із застосовування строку, визначеного статтею 250 Господарського кодексу України (далі - ГК України) - протягом шести місяців з дня виявлення порушення, але не пізніш як через один рік з дня порушення.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
31. Відповідач обґрунтовує касаційну скаргу такими доводами:
(А) не можна стверджувати про виконання позивачем протягом 2012-2013 р.р. будівельних робіт в об`ємі, що визначено у проектній документації за 2016 рік, заново розробленій для отримання дозволу на виконання будівельних робіт від 25.02.2016 №IУ 114160560843;
(Б) оскаржувані постанови про притягнення до адміністративної відповідальності були винесені за 4 дні до видання сертифікату про закінчення будівництвом об`єкта, що підтверджує факт незаконної експлуатації незавершеного будівництвом об`єкта та виконання позивачем будівельних робіт з реконструкції адміністративно-складської бази до отримання у лютому 2016 року дозволу на виконання будівельних робіт;
(В) суди попередніх інстанції неправильно застосували до спірних правовідносин статтю 250 ГК України, оскільки органи Держархбудінспекції не перевіряють господарську діяльність суб`єктів містобудування; реєстрація декларації про готовність об`єкта до експлуатації №КС143131770549 була вчинена 26.06.2013, а тому, передбачений пунктом 6 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 №244 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 02.10.2013 №735) строк відповідачем не пропущено;
(Г) інкриміновані позивачу правопорушення є триваючими.
32. Позивач заперечень на касаційну скаргу не подав.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
33. Верховний Суд оцінив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.
34. Предметом спору є дві постанови про притягнення позивача до відповідальності:
- за абзацом 2 пункту 5 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР (будівництво без дозволу);
- за абзацом 5 пункту 6 частини другої статті 2 цього ж Закону (експлуатація не введеного в експлуатацію об`єкта).
35. Що стосується будівництва без дозволу, суди обох інстанцій дійшли висновку про те, що річний строк притягнення до відповідальності, передбачений ст. 250 ГК України, закінчився.
36. Що стосується експлуатації не введеного в експлуатацію об`єкта, суд апеляційної інстанції, на відміну від суду першої інстанції, виходив з того, що це порушення не є триваючим, а тому строк притягнення до відповідальності теж минув.
37. Верховний Суд вважає, що як у частині висновку в частині застосування строку, так і про не триваючий характер порушення, суди неправильно застосували норми матеріального права.
(а) щодо строку застосування санкцій
38. Відповідно до ч. 1 ст. 250 ГК України адміністративно-господарські санкції можуть бути застосовані до суб`єкта господарювання протягом шести місяців з дня виявлення порушення, але не пізніш як через один рік з дня порушення цим суб`єктом встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, крім випадків, передбачених законом.
39. Водночас, у пункті 11 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" передбачено, що штраф може бути накладено на суб`єктів містобудування протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніш як через три роки з дня його вчинення.
40. Верховний Суд вже висловлювався щодо співвідношення ст. 250 ГК України та ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
41. У постанові від 24.10.2019 у справі № 820/1981/16 Верховний Суд дійшов висновку, що зі змісту наведених положень ГК України вбачається, що порядок та строки застосування адміністративно-господарських санкцій певних видів, крім ГК України, можуть визначатися й іншими законами. При цьому, до адміністративно-господарських санкції застосовується строк, визначений статтею 250 ГК України, крім випадків, передбачених законом.