ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 липня 2020 року
м. Київ
справа № 420/1065/19
адміністративне провадження № К/9901/32026/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Яковенка М. М.,
суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 420/1065/19
за адміністративним позовом Приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, треті особи - Державне підприємство "Національні інформаційні системи", Нотаріальна палата України про визнання протиправним та скасування наказів,
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Одеського окружного адміністративного суду (суддя Андрухів В. В.) від 18 червня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Лук`янчук О. В., Бітов А. І., Ступакова І. Г.) від 22 жовтня 2019 року,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У лютому 2019 року приватний нотаріус Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України, треті особи - Державне підприємство "Національні інформаційні системи", Нотаріальна палата України, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог від 11 квітня 2019 року, просила:
- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 06 листопада 2018 року № 3958/7 "Про проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань";
- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 17 грудня 2018 року № 4615/7 "Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1";
- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 22 січня 2019 року № 181/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно".
2. Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що наказ Міністерства юстиції України від 06 листопада 2018 року № 3958/7 "Про проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань" прийнято відповідачем за відсутністю будь-яких фактичних обставин, які можуть свідчити про проведення приватним нотаріусом ОСОБА_1 дій, які підпадають під критерії, передбачені п. 4 Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990. В порушення вимог п. 7 Порядку № 990 позивачу не надіслано копії наказу від 17 грудня 2018 року № 4615/7 про проведення камеральної перевірки, чим позбавлено її права надати пояснення з приводу усіх питань, які були предметом дослідження з відповідним їх документальним підтвердженням.
Для прийняття рішення, передбаченого ч. 2 ст. 37-1 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", в тому числі рішення про тимчасове блокування доступу до Реєстру, необхідним є одночасна наявність трьох складових: рішення приймається за результатами перевірки; виявлено прийняття державним реєстратором рішень з порушенням законодавства; такі рішення мають наслідком порушення прав та законних інтересів фізичних та/або юридичних осіб.
Позивач стверджує, що під час проведення камеральної перевірки були виявлені формальні (технічні) помилки в діях державного реєстратора, які не призвели та не могли призвести до порушення прав та законних інтересів фізичних та/або юридичних осіб. Крім того, в оскаржуваному наказі Міністерства юстиції України від 22 січня 2019 року № 181/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно" відсутній виклад конкретних порушень порядку державної реєстрації прав та мотивація (обґрунтування) прийняття рішення про застосування тимчасового блокування доступу до реєстру.
3. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2019 року, задоволено заяву про забезпечення позову.
Зупинено дію наказу Міністерства юстиції України від 22 січня 2019 року № 181/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно" - до набрання законної сили рішенням суду у даній справі.
Зобов`язано Державне підприємство "Національні інформаційні системи" відновити доступ державному реєстратору - приватному нотаріусу Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно через його розблокування - до набрання законної сили рішенням суду у даній справі.
Постановою Верховного Суду від 21 листопада 2019 року задоволено касаційну скаргу Міністерства юстиції України.
Скасовано ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2019 року та ухвалено нову постанову, якою відмовлено у задоволенні заяви приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 про забезпечення позову.
4. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2019 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року, частково задоволено позовну заяву приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1.
Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства юстиції України від 22 січня 2019 року № 181/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно".
У задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства юстиції України на користь приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 судові витрати у розмірі 1344,70 грн.
5. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 13 листопада 2019 року Міністерство юстиції України звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року, та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
6. Ухвалою Верховного Суду від 27 листопада 2019 року відкрито касаційне провадження та установлено строк для подання відзиву.
7. 17 грудня 2019 року до Верховного Суду від Нотаріальної палати України надійшов відзив на касаційну скаргу Міністерства юстиції України, в якому третя особа просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а оскаржувані судові рішення - залишити без змін.
8. Ухвалою Верховного Суду від 22 липня 2020 року закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1, є приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу, яка здійснює приватну нотаріальну діяльність на підставі Свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю № 7326 від 30 квітня 2009 року, виданого Міністерством юстиції України.
10. 06 листопада 2018 року Міністерством юстиції України видано наказ № 3958/7 "Про проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Єдиного державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань", яким, серед іншого, був затверджений перелік державних реєстраторів та суб`єктів державної реєстрації, щодо яких проводиться моніторинг реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Наказано провести моніторинг реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань з дати набрання чинності цим наказом у термін до 14 грудня 2018 року.
До цього переліку була включена приватний нотаріус Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1, як державний реєстратор.
11. За результатами проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1, головним спеціалістом відділу контролю у сферах державної реєстрації Управління акредитації, контролю та моніторингу суб`єктів державної реєстрації Департаменту державної реєстрації та нотаріату складено акт від 04 грудня 2018 року, яким зафіксовано порушення приватним нотаріусом ОСОБА_1 вимог ст. 10, 18, 26 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", п. 12, 18 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1127, п. 12, 13 Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року № 1141, під час розгляду заяв № 23535036, 23659784, 23850078, 23368928, 233692510, 21129743, 21129885, 21129910, що виразилося в тому, що рішення за результатом розгляду заяв прийнято: без пошуку заяв у базі даних Державного реєстру прав (не встановлено черговості розгляду заяв); без пошуку відомостей у Державному реєстрі прав, Єдиному реєстрі заборон відчуження об`єктів нерухомого майна, Державному реєстрі іпотек та Реєстрі прав власності на нерухоме майно (відсутні сформовані пошуки відомостей у Державному реєстрі прав).
12. На підставі акту за результатами проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 від 04 грудня 2018 року, відповідно до ст. 37-1 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990, заступником Міністра юстиції України з питань державної реєстрації прийнято наказ № 4615/7 від 17 грудня 2018 року "Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1", яким наказано, зокрема, провести камеральну перевірку у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 з дати реєстрації цього наказу. Також, зазначеним наказом створено Комісію для проведення камеральної перевірки у складі трьох осіб.
Доказів ознайомлення позивача з вказаним наказом матеріали справи не містять.
13. За результатами проведення камеральної перевірки Комісією складено довідку від 29 грудня 2018 року, у якій зазначено, що у ході камеральної перевірки встановлено порушення вимог ст. 10, 18, 26 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", п. 12, 18 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1127, п. 12, 13 Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року № 1141, приватним нотаріусом ОСОБА_1 під час розгляду заяв за № 23535036, 23659784, 23850078, 23369251, 21129743, 21129885, 21129910, 21129835.
14. Зокрема, у довідці від 29 грудня 2018 року зазначено, що рішення за результатом розгляду заяв № 23535036, 23659784, 23850078, 23369251, 21129743, 21129885, 21129910, 21129835 прийнято позивачем без пошуку заяв у базі даних Державного реєстру прав (не встановлено черговості розгляду заяв); без пошуку відомостей у Державному реєстрі прав, Єдиному реєстрі заборон відчуження об`єктів нерухомого майна, Державному реєстрі іпотек та Реєстрі прав власності на нерухоме майно (відсутні сформовані пошуки відомостей у Державному реєстрі прав).
Крім цього, приватним нотаріусом ОСОБА_1 за заявами № 21129743, 21129835, 21129885, 21129910, 29588896, 23876034, 23876809, 24402027, 23369251, 23535036, 23659784 не сформовано витяги з Державного реєстру прав, що є порушенням вимог ст. 18 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", п. 22 Порядку № 1127, п. 35 Порядку № 1141.
15. 22 січня 2019 року, відповідно до ст. 37-1 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990, заступником Міністра юстиції України з питань державної реєстрації прийнято наказ № 181/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно", яким наказано: тимчасово заблокувати доступ державного реєстратора-приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 14 (чотирнадцять) днів; виконання п. 1 наказу покласти на Державне підприємство "Національні інформаційні системи".
16. Вважаючи, що спірні накази відповідача є протиправними, а свої права порушеними, позивач звернулася до суду з адміністративним позовом.
IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, частково задовольняючи позовні вимоги, виходили з того, що підстави для скасування наказу Міністерства юстиції України від 06 листопада 2018 року № 3958/7 "Про проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань" відсутні, оскільки відповідач, включивши позивача до переліку державних реєстраторів, щодо яких проводиться моніторинг, та затвердивши цей перелік наказом № 3958/7 від 06 листопада 2018 року, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначені п. 4 Порядку № 990.
Оскільки актом від 04 грудня 2018 року за результатами проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 було встановлено певні порушення, що підлягали перевірці, суди дійшли висновку, що відповідачем обґрунтовано видано наказ від 17 грудня 2018 року № 4615/7 "Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1".
18. Щодо правомірності наказу відповідача № 181/5 від 22 січня 2019 року "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно", суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що всупереч положень п. 9 Порядку № 990 складена відповідачем довідка, на підставі якої прийнято спірний наказ, не містить посилань на підтвердні документи чи відомості з реєстрів, а самі порушення дослівно переписані з Акту моніторингу реєстраційних дій від 04 грудня 2018 року. При цьому, як в акті, так і в довідці відсутні дати проведення реєстраційних дій, які відповідач вважає такими, що проведені із порушеннями, а також дані клієнтів, щодо яких вони вчинялись, що виключає можливість для суду оцінити правильність або помилковість висновків відповідача про виявлення порушень. Комісією, яка проводила камеральну перевірку були досліджені виключно електронні копії документів, при цьому, копії документів у паперовій формі та пояснення від нотаріуса ОСОБА_1 не витребовувалися, хоча така можливість передбачена Порядком № 990.
19. Також суди зазначили, що відповідачем не надано доказів надсилання позивачу наказу про проведення камеральної перевірки від 17 грудня 2018 року у строк, передбачений Порядком № 990.
20. Суд апеляційної інстанції не погодився з посиланнями суду першої інстанції на те, що матеріали справи не містять будь-яких відомостей про негативні наслідки виявлених порушень, зокрема, порушення прав та законних інтересів юридичних та фізичних осіб, оскільки відсутність будь-яких відомостей про негативні наслідки здійснених позивачем порушень, зокрема, порушення прав та законних інтересів юридичних та фізичних осіб, не може бути достатньою підставою звільнення позивача від застосування санкцій, передбачених ст. 37-1 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", з огляду на встановлений ст. 19 Конституції України обов`язок позивача діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, встановлені чинним законодавством. Проте, враховуючи, що вказана обставина не була єдиною підставою для задоволення позову приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 в частині вимог щодо визнання протиправним та скасування наказу Міністерства юстиції України від 22 січня 2019 року № 181/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно", апеляційний суд не знайшов підстав для зміни чи скасування оскаржуваного рішення суду першої інстанції.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
21. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанцій про часткове задоволення позовних вимог, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі в частині задоволених позовних вимог.
22. Зокрема, скаржник зазначив, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку, що Комісією, яка проводила камеральну перевірку, не витребовувалися у позивача копії документів у паперовій формі та пояснення, оскільки п. 8 Порядку № 990 Комісії надано право під час проведення камеральної перевірки вимагати від державних реєстраторів, уповноважених осіб суб`єктів державної реєстрації надання пояснень, а не встановлено обов`язок щодо вчинення таких дій. Надання пояснень державними реєстраторами є факультативною можливістю отримати інформацію у разі її відсутності у Державному реєстрі прав, до електронних копій документів в якому Комісія має доступ.
23. Також скаржник зазначив, що під час проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 Комісією виявлено порушення, що стосувалися порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, відтак міру покарання позивачу було встановлено пропорційно до виявлених порушень та застосовано менш сувору міру покарання, з визначених Законом.
24. Скаржник не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо невмотивованості спірного наказу Міністерства юстиції України від 22 січня 2019 року № 181/5, оскільки у цьому наказі зазначено підставу для його прийняття - довідка від 29 грудня 2018 року за результатами камеральної перевірки у Державному реєстрі прав, що виключає необхідність повторного опису виявлених порушень безпосередньо у змісті наказу про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
25. Щодо висновків судів попередніх інстанцій про те, що тимчасове блокування доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно позбавляє позивача можливості отримувати дохід від своєї професійної діяльності, то скаржник вважає їх необґрунтованими, оскільки приватний нотаріус може здійснювати інші нотаріальні дії, для яких не потрібний доступ до Державного реєстру. Робота у Державному реєстрі прав не є єдиним чи основним видом діяльності приватного нотаріуса та, відповідно, не є єдиним чи основним джерелом його доходу.
26. Крім цього, скаржник у касаційній скарзі здійснює виклад обставин справи та надає їм відповідну оцінку, цитує норми процесуального та матеріального права, а також висловлює свою незгоду із оскаржуваними судовими рішеннями в частині задоволених позовних вимог.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Враховуючи положення п. 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України № 460-ІХ, а також те, що касаційна скарга на судові рішення у цій справі була подана до набрання чинності цим Законом і розгляд їх не закінчено до набрання чинності цим Законом, Верховний Суд розглядає цю справу у порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Отже, застосуванню підлягають положення КАС України у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року.
28. Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до ч. 1 ст. 341 КАС України, виходить з наступного.
29. Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.