ПОСТАНОВА
Іменем України
27 липня 2020 року
Київ
справа №826/15368/17
адміністративне провадження №К/9901/18820/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів: Кашпур О.В., Шевцової Н.В.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, про визнання бездіяльності протиправною та скасування постанов, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2018 року (головуючий суддя Маруліна Л.О., судді Добрівська Н.А., Кузьменко А.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року (головуючий суддя Аліменко В.О., судді Безименна Н.В., Кучма А.Ю.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У листопаді 2017 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною бездіяльності щодо не надання безпосередньо Кабінетом Міністрів України відповіді на його депутатське звернення від 28.09.2017 №28/9-17 та щодо не вчинення дій для приведення у відповідність до вимог Конституції України постанов від 07.06.2017 №410 і від 16.03.2016 №200; визнання протиправними і скасування постанов Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №410 "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об`єднаних територіальних громад" та від 16.03.2016 №200 "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об`єднаних територіальних громад" (в редакції постанови від 07.06.2017 №410).
2. На обґрунтування позову зазначив, що 28 вересня 2017 року він як народний депутат України звернувся із депутатським зверненням до Прем?єр-міністра України Гройсмана В.Б. з вимогою про усунення порушень Конституції України та чинного законодавства при затвердженні порядку і умов надання субвенцій з державного бюджету відповідним місцевим територіальним громадам. Проте всупереч частині четвертій статті 16 Закону України від 17.11.1992 №2790-XII "Про статус народного депутата України" відповідь на звернення надало Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (далі - Мінрегіон), до якого він не звертався. Крім того, відповідач не усунув порушень, про які йшлося у зверненні, та не привів у відповідність до вимог чинного законодавства України спірні постанови, які носять дискримінаційний характер, оскільки надають перевагу в отриманні субвенцій з державного бюджету об`єднаним територіальним громадам, хоча такі утворення навіть не передбачені положеннями Конституції України і не відповідають її чинному адміністративно-територіальному устрою.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року, відмовлено у задоволенні позову.
4. Вирішуючи питання правомірності надання Мінрегіоном відповіді на звернення ОСОБА_1 від 28.09.2017, адресоване Прем?єр-міністру України, суди попередніх інстанцій виходили з того, що вказане звернення позивача не є депутатським зверненням у розумінні статті 16 Закону України "Про статус народного депутата України", а є вимогою народного депутата, передбаченою частиною п?ятою статті 17 цього Закону, щодо якої не встановлено строку розгляду та обов?язку надавати відповідь саме тим органом, до якого така вимога звернута.
5. Перевіряючи законність постанов Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №410 і від 16.03.2016 №200, суди дійшли висновку про дотримання вимог Конституції України та законів України під час їхнього прийняття.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
6. У касаційній скарзі ОСОБА_1, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати ухвалені ними рішення та прийняти нове - про задоволення позову.
7. За доводами позивача, судами неправильно застосовані положення статей 16 і 17 Закону України "Про статус народного депутата України", з яких вбачається, що депутат звертається до органів виконавчої влади з відповідною пропозицією про припинення допущеного, на його думку, порушення виключно шляхом подання депутатського звернення, порядок і строки розгляду якого імперативно встановлені у частині четвертій статті 16 цього Закону.
8. Крім того, вважає, що судові рішення в частині вирішення вимог про скасування постанов Кабінету Міністрів України прийняті з порушенням статті 5 Європейської хартії місцевого самоврядування, Закону України від 03.07.1991 №1286-XII "Про всеукраїнський та місцевий референдуми", статей 133, 140, 141, 143 Конституції України, а саме: без урахування необхідності в обов?язковому порядку проводити місцевий референдум для надання згоди місцевих громад на об?єднання; без надання правової оцінки можливості утворення не передбачених Конституцією України рад об?єднаних територіальних громад та можливості затверджувати будь-які місцеві бюджети поза межами відповідних адміністративно-територіальних одиниць; без урахування відсутності зареєстрованих у встановленому порядку юридичних осіб публічного права з такою назвою та/або статусом як "об?єднана територіальна громада" або "рада об?єднаної територіальної громади", так само як і такого виду адміністративно-територіальної одиниці України.
9. У відзиві на касаційну скаргу Мінрегіон просить відмовити в її задоволенні та залишити судові рішення без змін, посилаючись на їх законність і обґрунтованість. Зокрема, звертає увагу на те, що однією з підстав заявлених позовних вимог про скасування оскаржуваних постанов Уряду була невідповідність передбаченої у них умови щодо надання субвенції об?єднаним територіальним громадам, які повністю відповідають межам, визначеним перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області. Проте Законом України від 09.02.2017 №1851-VIII "Про внесення змін до деяких законів України щодо добровільного приєднання територіальних громад" цю умову було вилучено із диспозиції частини першої статті 10 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", а постановою Кабінету Міністрів України від 04.04.2018 №242 внесені відповідні зміни до постанови від 16.03.2016 №200.
10. Третя особа повідомила також Суд про перейменування Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України на Міністерство розвитку громад та територій України згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 02.09.2019 №829.
11. Кабінет Міністрів України у відзиві на касаційну скаргу просить залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін, уважаючи, що судами в повному обсязі з?ясовано обставини справи, правильно застосовано норми матеріального права та дотримано норми процесуального права.
12. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
13. Постановою Кабінету Міністрів України від 16.03.2016 №200 "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об`єднаних територіальних громад" затверджено Порядок та умови надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об`єднаних територіальних громад (далі - Порядок).
14. Постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №410 "Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об`єднаних територіальних громад" внесено зміни і доповнення до Порядку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.03.2016 №200.
15. 28 вересня 2017 року народний депутат України ОСОБА_1 подав Прем`єр-міністру України Гройсману В.Б. письмове звернення №28/9-17 (зареєстроване за вх.№38668/0/1-17 від 02.10.2017), в якому зазначив, що підпункт 1 пункту 5 Порядку в частині встановлення такої умови надання субвенцій як повна відповідність меж об?єднаної територіальної громади межам, визначеним у перспективному плані відповідних територій, суперечить положенням статей 2 і 4 Закону України від 05.02.2015 №157-VIII "Про добровільне об`єднання територіальних громад". Крім того, з посиланням на частину першу статті 133, частини першу і шосту статті 140 Конституції України ОСОБА_1 звернув увагу Прем`єр-міністра України на те, що об?єднані територіальні громади не передбачені положеннями Конституції України та не відповідають її чинному адміністративно-територіальному устрою. Враховуючи наведене та керуючись статтями 16, 17 Закону України "Про статус народного депутата України", просив: скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 16.03.2016 №200 зі змінами, внесеними постановою від 07.06.2017 №410, як протиправну; привести порядок надання субвенцій з державного бюджету відповідним місцевим територіальним громадам у відповідність з положеннями чинної Конституції України; надати письмову відповідь на це звернення у встановлені законом строки.
16. На виконання доручення Прем`єр-міністра України Гройсмана В.Б. від 14.10.2017 №38668/1/1-17 Мінрегіоном розглянуто звернення народного депутата України ОСОБА_1 і надано йому відповідь від 31.10.2017 №7/13-11597 (за підписом заступника Міністра Кругляка Е.Б.), в якій повідомлено, що Законом України від 09.02.2017 №1851-VIII "Про внесення змін до деяких законів України щодо добровільного приєднання територіальних громад" частину першу статті 10 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" викладено в новій редакції, з якої вилучено умову щодо повної відповідності об?єднаної територіальної громади межам, визначеним перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області. Зазначено, що у зв?язку із цим Мінрегіоном буде здійснено перегляд постанов Кабінету Міністрів України від 16.03.2016 №200 та від 07.06.2017 №410 з метою приведення їхніх положень у відповідність до закону.