ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 липня 2020 року
м. Київ
справа № 591/2862/17
адміністративні провадження №№ К/9901/2808/17, К9901/15802/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого: Губської О.А.,
суддів: Уханенка С.А., Шишова О.О.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до виконавчого комітету Сумської міської ради, третя особа - фізична особа - підприємець ОСОБА_3 про визнання протиправним та скасування рішення, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами виконавчого комітету Сумської міської ради, фізичної особи - підприємця ОСОБА_3 на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 29 червня 2017 року, ухвалену у складі судді Прокудінової Н.Г. та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року, постановлену у складі колегії суддів: Шевцової Н.В. (головуючий), Мінаєвої О.М., Макаренко Я.М.
І. Суть спору:
1. ОСОБА_1 та ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_1, ОСОБА_2, позивачі) звернулися до суду з позовом до виконавчого комітету Сумської міської ради, третя особа - фізична особа - підприємець ОСОБА_3, в якому, просили визнати незаконним та скасувати рішення виконавчого комітету Сумської міської ради № 256 від 16 травня 2017 року "Про тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі ФОП ОСОБА_3 ".
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначили, що 16.05.2017 виконавчий комітет Сумської міської ради прийняв рішення № 256 "Про тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі ФОП ОСОБА_3 ", згідно якого було підвищено вартість проїзду в маршрутних таксі № 2,№ 9, № 21, №17 А з 3,00 грн. до 4,00 грн. Вказують, що вказане рішення прийнято з грубим порушенням встановленої процедури, а саме при прийнятті рішення відповідачем порушено порядок оприлюднення регуляторного акту, не оприлюднено проекту рішення і аналізу регуляторного впливу до рішення, чим порушено їх право подавати зауваження та пропозиції щодо проекту регуляторного акту, та порушено право на доступ до публічної інформації. Також ОСОБА_1 зазначив, що він вимушений щоденно користуватись маршрутними таксі, що необґрунтовано збільшує його витрати у рази. Такі витрати є значними для нього.
3. Відповідач та третя особа позов не визнали та просили відмовити в його задоволенні.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. 20.12.2016 виконавчим комітетом Сумської міської ради прийнято рішення № 660 "Про план діяльності з підготовки проектів регуляторних актів виконавчих органів Сумської міської ради на 2017 рік". З додатку до вказаного рішення вбачається, що розробка проекту рішення "Про тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі ФОП ОСОБА_3 " до плану не входить.
5. 16.05.2017 виконавчий комітет Сумської міської ради прийняв рішення № 256 "Про тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі ФОП ОСОБА_3 ", згідно якого було підвищено вартість проїзду в маршрутних таксі № 2 "Ковпака - Прокоф`єва",№ 9 "Добровільна - Прокоф`єва", № 21 "Прокоф`єва - Прокоф`єва", №17 А "Хіммістечко - Роменська" у наступному розмірі: вартість одного пасажироперевезення 4 грн., вартість одного пасажироперевезення для дітей 1-4 класів в учбовий період 2 грн.
6. 01.06.2017 на інформаційному порталі Сумської міської ради оприлюднено рішення № 256 "Про тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі ФОП ОСОБА_3 ".
7. Вважаючи вказане рішення відповідача незаконним та таким, що порушує їх права, позивачі звернулися з вказаним позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Постановою Зарічного районного суду м. Суми від 29 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року адміністративний позов задоволено.
9. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що відповідачем при прийнятті рішення від 16 травня 2017 року № 256 "Про тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі ФОП ОСОБА_3 " не дотримано визначених законом порядку та строків оприлюднення регуляторного акту, що в силу ст.36 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" перешкоджало його прийняттю та привело до прийняття рішення з порушенням встановленої процедури.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
10. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач та третя особа звернулися з касаційними скаргами.
11. В своїх касаційних скаргах вони, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просили скасувати вказані судові рішення та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.
12. В обґрунтування вимог касаційної скарги посилаються на те, що суди першої та апеляційної інстанції під час розгляду справи не врахували роз`яснення Державної регуляторної служби України, наданих в листах від 20.04.2016 № 2596/0/20-16 та від 13.06.2017 № 4263/0/20-17. Згідно вказаних листів рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 16.05.2017 № 256 не містить норм регуляторного характеру, а його прийняття не потребує реалізації процедур передбачених Законом України "Про засади державної регуляторної політки у сфері господарської діяльності".
12.1. Відповідач посилається на те, що судом апеляційної інстанції не взято до уваги доданих ним до апеляційної скарги копії звернення ФОП ОСОБА_3 №25 від 17.03.2017 щодо підвищення вартості проїзду на автомобільних маршрутах №17-А, №9, №21; копії розрахунку тарифу на перевезення одного пасажира на міських автобусних маршрутах загального користування, які обслуговуються ФОП ОСОБА_3 та роздруківки з офіційного сайту Сумської міської ради, яка підтверджує, що проект оскаржуваного рішення було опубліковано з дотриманням 20-денного строку до моменту його прийняття (22.03.2017).
12.3. Третя особа також зазначає, що ні суд першої, ні суд апеляційної інстанції не отримав від позивачів належних та допустимих доказів порушення, оспорювання або невизнання їх прав. На думку скаржника оскаржуване рішення є актом індивідуальної дії, оскільки спрямовано виключно ФОП ОСОБА_3 та дозволяє підприємцю використовувати відповідний тариф на перевезення пасажирів.
13. У відзиві на касаційну скаргу ФОП ОСОБА_3 ОСОБА_2 вказує на її безпідставність та просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої та апеляційної інстанції - без змін.
V. Джерела права й акти їх застосування
14. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційних скарг, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
15. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
17. Відповідно до ст. 7 Закону України "Про автомобільний транспорт" забезпечення організації пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування покладається на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту.
18. Відповідно до підпункт 2 пункту "а" статті 28 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (чинного на момент виникнення спірних правовідносин) до відання виконавчих органів міських рад віднесено встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на транспортні послуги.
19. Положеннями статті 51 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.
20. Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради (частина перша статті 52 Закону).
21. Частиною дванадцятою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
22. Положеннями статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11.09.2003 № 1160-IV (далі - Закон № 1160-IV) встановлено, що регуляторний акт - це:
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
23. Відповідно до статті 5 Закону №1160-IV забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає, зокрема, підготовку аналізу регуляторного впливу; планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю.
24. Статтею 6 Закону №1160-IV передбачено, що громадяни, суб`єкти господарювання, їх об`єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб`єктів господарювання, мають право: подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду; у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів; подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю; бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів; самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду; одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.
25. Відповідно до статті 7 Закону №1160-IV регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.
План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів повинен містити визначення видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів.
Затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження.
26. Статтею 8 Закону №1160-IV передбачено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.
Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.
27. Відповідно до положень статті 9 Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.
Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.
У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.
Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити:
стислий виклад змісту проекту;
поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції;
інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону);