ПОСТАНОВА
Іменем України
23 липня 2020 року
Київ
справа №766/3077/17
адміністративне провадження №К/9901/21246/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого: Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом депутата Херсонської міської ради ОСОБА_1 до Херсонської міської виборчої комісії Херсонської області, треті особи - Херсонський відділ поліції головного управління національної поліції в Херсонській області, відділ ведення Державного реєстру виборців Суворовської районної у м.Херсоні ради, відділ ведення Державного реєстру виборців Дніпровської районної у м.Херсоні ради, відділ ведення Державного реєстру виборців Корабельної районної у м.Херсоні ради, про визнання неправомірними дій, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Херсонського міського суду Херсонської області від 20 березня 2017 року, ухвалену у складі судді Ігнатенко О.Й. та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року, постановлену у складі колегії суддів: Кравченка К.В. (головуючий), Лук`янчук О.В., Стас Л.В.
І. Суть спору:
1. Депутат Херсонської міської ради ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Херсонської міської виборчої комісії Херсонської області, треті особи - Херсонський відділ поліції головного управління національної поліції в Херсонській області, відділ ведення Державного реєстру виборців Суворовської районної у м.Херсоні ради, відділ ведення Державного реєстру виборців Дніпровської районної у м.Херсоні ради, відділ ведення Державного реєстру виборців Корабельної районної у м.Херсоні ради, в якому просив визнати неправомірними дії Херсонської міської виборчої комісії Херсонської області по завершенню перевірки дотримання вимог статей 38 - 40 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" та підписних листів при ініціюванні відкликання депутата Херсонської міської ради ОСОБА_1 та як наслідок по складанню протоколу про узагальнення підсумків збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради ОСОБА_1 від 19.02.2017.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, дії відповідача щодо перевірки дотримання вимог статей 38 - 40 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" при ініціюванні відкликання позивача як депутата Херсонської міської ради за народною ініціативою та правильності оформлення підписних листів, кількості підписів, а також здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, та вибіркової перевірки їхніх підписів здійсненні з грубим порушенням норм діючого законодавства України.
3. Відповідач позов не визнав та просив відмовити в його задоволенні. Представники третіх осіб проти задоволення позову не заперечували.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. 19.02.2017 року Херсонською міською виборчою комісією на своєму засіданні за наслідками перевірки дотримання вимог статей 38 - 40 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" та підписних листів на підтримку пропозиції про відкликання депутата Херсонської міської ради ОСОБА_1 було узагальнено підсумки збору підписів щодо його відкликання та складено протокол про узагальнення підсумків збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради.
5. Вважаючи дії відповідача по завершенню перевірки та, як наслідок, по складанню протоколу про узагальнення підсумків збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради ОСОБА_1 протиправними, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
6. Постановою Херсонського міського суду Херсонської області від 20.03.2017 року, яке залишено без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року, позов задоволено.
7. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що відповідачем було допущено ряд порушень в процедурі перевірки підписних листів на підтримку пропозиції про відкликання депутата Херсонської міської ради ОСОБА_1, а саме: відповідачем в ході перевірки протоколу зборів виборців та наданих підписних листів не було перевірено із залученням органів ведення Державного реєстру виборців та не встановлено - чи є виборцями ті громадяни, що брали участь у зборах, громадяни, які підписували підписні листи, а також громадяни, що увійшли до складу ініціативної групи щодо збору підписів, та чи є ці громадяни виборцями саме того виборчого округу, по якому було обрано депутатом позивача; в порушення вимог абз.2 ч.2 ст.41 Закону відповідач не залучив правоохоронні органи для вибіркової перевірки підписів виборців у кількості не менше 10 відсотків від загальної чисельності. Також суди вказали на те, що всупереч вимогам ч.3 ст.38 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" про збори виборців з питань внесення пропозиції про відкликання депутата місцевої ради не було завчасно повідомлено засоби масової інформації.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
8. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_2, як офіційний представник ініціативної групи для збирання підписів виборців багатомандатного виборчого округу на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив скасувати вказані судові рішення та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
9. Зокрема, скаржник наводить доводи, аналогічні доводам, зазначеним у апеляційній сказі, здійснює виклад обставин та надає їм відповідну оцінку, цитує норми матеріального права, а також висловлює свою незгоду із оскаржуваними судовими рішеннями.
9.1. Так, скаржник посилається на те, що судами було неправильно застосовано норми Закону України "Про місцеві вибори" та Закону України "Про статус депутатів місцевих рад".
9.2. Скаржник зазначає, що жодною нормою Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" не передбачений обов`язок виборчої комісії перевіряти чи всі особи, які були присутні на зборах дійсно є виборцями, робити з цього приводу запиту до органів ведення реєстру виборців. Обов`язок залучення органів реєстру до перевірки стосується лише підписів виборців, які збирають члени ініціативної групи, яка утворюється на зборах (абзац другий частини другої статті 45 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад"). Тому стверджувати про те, що відповідач неправомірно не провів перевірку виборців, які взяли участь у зборах, через орган ведення реєстру є помилковим. Також помилковим є твердження суду про те, що особа може брати участь у зборах виборців з питання внесення пропозиції про відкликання депутата місцевої ради лише якщо вона внесена до списку виборців та про те, що особа є виборцем лише за умови, що вона внесена до списку виборців, а тому для перевірки цього факту відповідач повинен був звертатися до органу ведення реєстру виборців. При цьому, у період між виборами списків виборців взагалі не існує. Реєстр виборців містить у собі відомості про виборців, але наявність чи відсутність у ньому особи ніяк не змінює йоге права виборця. Людина, яка включається до Реєстру виборців, вже є виборцем і саме на цій підставі вона включається до Реєстру виборців. Включення чи не включення особи до реестру ніяк не впливає на її виборчі права. Таким чином виборцем є кожен, хто проживає на території виборчого округу та відповідає вимогам статті 70 Конституції України. Включення чи не включення певної особи до Реєстру виборців ніяк не впливає на його статус виборця. Помилкове включення особи до реєстру не надає цій особі прав виборця, так само як і не включення особи до реєстру не позбавляє його статусу виборця. Тобто людина є виборцем ще до того, як її включили до списку виборців чи до реєстру. Відповідно до частини третьої статті 41 Закону України ʼПро місцеві вибори" підставою для відхилення підпису особи є факт того, що вона не є виборцем, але аж ніяк не факт відсутності її у реєстрі виборців. Якщо особа, яка є виборцем, підписалася на підтримку пропозиції, але через якусь причину цієї особи немає у реєстрі виборців, виборча комісія не зможе відхилити такий підпис. Тому і твердження позивача про те, що саме із реєстром має звірятися список виборців, які підтримали ініціативу, є помилковим. Єдиним критерієм, який могла б перевіряти територіальна виборча комісія, є питання того, чи проживає особа на території виборчого округу. У списку осіб, які взяли участь у зборах виборців, зазначено місце проживання кожної особи та її паспортні дані. Відомості про місце проживання цих осіб були взяті безпосередньо із паспортів цих осіб та підтверджені їх особистими підписами. Таким чином виборча комісія мала всі підстави стверджувати про відповідність поданих документів вимогам Закону.
9.3. Скаржник також зауважив, що висновки суду першої інстанції про те, що всі виборці, які брали участь у зборах виборців мали бути саме виборцями 24 територіального виборчого округу не ґрунтуються на вимогах Закону. На думку скаржника, ініціювати відкликання депутата місцевої ради користуються всі виборці багатомандатного виборчого округу, оскільки всі ці вибори були причетні до обрання цього депутата. Скаржник зазначає, що позивач та суд не вказують у позові на жодну особу, яка не була виборцем, але взяла участь у зборах. Таким чином, на думку скаржника, висновки суду першої інстанції про наявність порушень вимог статей 38-40 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" при проведенні зборів є лише припущеннями, які не були доведені позивачем чи будь-якою іншою особою.
9.4. Крім того, скаржник зазначив, що позивач, стверджуючи про те, що засоби масової інформації не були належним чином повідомлені про час та місце зборів, а також не були допущені до зборів, не надав на підтвердження цього жодних доказів, а суд, чомусь, вирішив, що обов`язок доказувати факт повідомлення засобів масової інформації лежить на виборчій комісії.
9.5. Також скаржник вказує, що судами першої та апеляційної інстанції було грубо порушено норми процесуального права. Так відповідно до статті 53 КАС України особа, чиї права можуть бути порушені в наслідок прийняття судового рішення мають бути залучені до участі у справі в якості третьої особи без самостійних вимог на предмет спору. Скаржник, як представник ініціативної групи, безумовно належить до таких осіб. Про те його не було залучено як третю особу, а тому він не міг доводити правомірність дій виборчої комісії.
10. У запереченнях на касаційну скаргу позивач вказує на її безпідставність та просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої та апеляційної інстанції - без змін.
V. Джерела права й акти їх застосування
11. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
12. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
13. Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
14. Спірні відносини, що склались між сторонами регулюються Конституцією України, Законом України "Про статус депутатів місцевих рад", який відповідно до Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", інших законів України визначає правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, встановлює гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради.
15. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково за наявності перелічених підстав, засвідчених офіційними документами, без прийняття рішення відповідної ради у разі його відкликання виборцями у встановленому цим Законом порядку.
16. Статтею 37 вказаного Закону встановлено, що підставами для відкликання виборцями обраного ними депутата місцевої ради можуть бути:
1) порушення депутатом місцевої ради положень Конституції і законів України, що встановлено судом;
2) пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин, передбачених статтею 10 цього Закону, обов`язків депутата місцевої ради у виборчому окрузі;
3) невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням його передвиборної програми, невиконання депутатом місцевої ради передбачених статтею 16 цього Закону зобов`язань звітувати перед виборцями та проводити зустрічі з ними.
17. Відповідно до положень статті 38 цього Закону право вносити пропозицію про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (не раніше ніж через рік з моменту набуття таких повноважень) мають громадяни України, які відповідно до закону про місцеві вибори є виборцями відповідного виборчого округу.
18. Рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою приймається на зборах виборців у кількості не менше, зокрема, 300 осіб для відкликання депутата міської ради міста обласного значення та районної у місті ради. Не пізніш як за два дні до дня проведення зборів виборців, на яких буде розглядатися питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, про дату, місце та час їх проведення повідомляються регіональні та/або місцеві засоби масової інформації. Представникам засобів масової інформації гарантується безперешкодний доступ на збори виборців, на яких розглядається питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою.
19. У разі прийняття на зборах виборців рішення щодо внесення пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою на цих зборах утворюється ініціативна група для збирання підписів виборців відповідного виборчого округу на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (далі - ініціативна група), до складу якої можуть бути включені виборці відповідного округу, та затверджується її персональний склад. Кількість членів ініціативної групи у разі відкликання депутата має становити, зокрема, районної, міської (міста обласного значення), районної в місті ради - не менше 50 осіб.
20. У протоколі зборів виборців, на яких розглядається питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, зазначається зміст звернення виборців про відкликання депутата місцевої ради, зміст обговорення, прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради, персональний склад ініціативної групи, відомості про особу, визначену бути офіційним представником ініціативної групи, а також про встановлену форму підписного листа для збирання підписів на підтримку ініціативи про відкликання депутата місцевої ради, зразок якого є додатком до протоколу зборів виборців. Протокол підписується головуючим на зборах та секретарем зборів. Додатком до протоколу зборів також є перелік їх учасників, у якому зазначаються прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), адресу місця проживання, засоби зв`язку (контактний телефон), що засвідчуються підписом кожного учасника зборів.
21. До протоколу зборів, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, додаються письмові заяви про згоду кожної особи, включеної до ініціативної групи, на входження до її складу, а також письмова заява про згоду визначеної особи бути офіційним представником ініціативної групи. Участь особи, яка пропонується до складу ініціативної групи, в зборах виборців необов`язкова, за умови подання нею власноручно написаної заяви про згоду бути членом ініціативної групи. Ця заява, а також заява про згоду особи бути офіційним представником ініціативної групи, має обов`язково містити: прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), адресу місця проживання, місце роботи, посаду, засоби зв`язку (контактний телефон). До заяви додаються ксерокопії першої та другої сторінок паспорта громадянина України та сторінок, де зазначаються відомості про місце проживання відповідно до Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" (ксерокопії тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України) кожної запропонованої особи.