ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 липня 2020 року
м. Київ
справа №808/7879/13-а
адміністративне провадження №К/9901/33632/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області до Державної організації "Комбінат Зірка" про застосування заходів реагування, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 22.11.2013, прийняту у складі головуючого судді Каракуші С.М., та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25.01.2017, прийняту у складі колегії суддів: Білак С.В. (головуючий), Шальєвої В.А., Олефіренко Н.А.
І. Суть спору
1. У жовтні 2013 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області (далі - ГУ ДСНС у Запорізькій області) звернулося до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Державної організації (далі - ДО) "Комбінат Зірка", в якому просило суд застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації об`єкту ДО "Комбінат "Зірка" розташованому за адресою: м.Запоріжжя, вул.Республіканська, 127 шляхом опломбування запірної арматури трубопроводів подачі палива до резервуарів №1-22 та за адресою: Запорізька область, м.Бердянськ, вул.Мелітопольське шосе, 96 шляхом опечатування вхідних дверей приміщень.
2. Обгрунтовуючи позовні вимоги ГУ ДСНС у Запорізькій області вказує, що за результатами перевірки відповідача встановлено порушення вимог техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, що стало підставою для звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Судами попередніх інстанцій установлено, що ДО "Комбінат "Зірка" зареєстрована як юридична особа 05.06.1997 (а.с. 207-208 том 1).
4. Відповідно до статуту відповідач є державною організацією, заснованою на державній власності та належить до сфери управління Державного агентства резерву України, є юридичною особою, що здійснює некомерційну господарську діяльність.
5. Основними завданнями організації є приймання, зберігання освіження, заміна та відпуск матеріальних цінностей державного резерву відповідно до законодавства України та на виконання завдань, наказів та інструкцій уповноваженого органу управління (а.с. 209 том 1).
6. Об`єкти відповідача розташовані за адресами: м. Запоріжжя, вул. Республіканська, 127 та Запорізька область, м.Бердянськ, вул.Мелітопольське шосе, 96 (а.с. 215-219 том 1, а.с. 43-53 том 2).
7. У період з 02.09.2013 по 20.09.2013 ГУ ДСНС України у Запорізькій області проведено планову перевірку ДО "Комбінат "Зірка" щодо додержання вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, за результатами якої складено акт перевірки від 20.09.2013 № 272 (а.с. 43-54 том 1).
8. Перевіркою установлено, що об`єкти відповідача розташовані за адресами: м.Запоріжжя, вул. Республіканська, 127 та Запорізька область, м. Бердянськ, вул. Мелітопольське шосе, 96 експлуатуються з порушенням норм пожежної та техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
9. Так, на об`єкті, розташованому за адресою: м. Запоріжжя, вул. Республіканська, 127:
9.1. - не обладнано приміщення установками автоматичної пожежної сигналізації, при цьому, відповідно до пункту 6.1.2 НАПБ А.01.001-2004 "Правил пожежної безпеки в Україні" будівлі, приміщення та споруди повинні обладнуватися установками автоматичної пожежної сигналізації відповідно до чинних нормативно-правових актів, які в установленому порядку узгоджені з органами державного пожежного нагляду;
9.2. - на об`єкті відсутня документація на автоматичну пожежну сигналізацію: проектна документація та виконавчі креслення на установку; акт приймання і здавання установки в експлуатацію; паспорти на устаткування та прилади; інструкція з експлуатації установки і посадові інструкції, тоді як, відповідно до пункту 6.1.10 НАПБ А.С 1.001-2004 "Правил пожежної безпеки в Україні" на об`єкті також має бути така документація: проектна документація та виконавчі креслення на установку; акт приймання і здавання установки в експлуатацію; паспорти на устаткування та прилади; інструкція з експлуатації установки і посадові інструкції;
9.3. - не встановлено порядок (систему) оповіщення про пожежу, з яким необхідно ознайомити всіх працівників, при цьому відповідно до пункту 3.7 НАПБ А.01.001-2004 "Правил пожежної безпеки в Україні" на підприємстві повинен бути встановлений порядок (система) оповіщення людей про пожежу, з яким необхідно ознайомити всіх працівників;
9.4. - не всі приміщення забезпечено відповідними знаками безпеки, при цьому, відповідно до пункту 3.8 НАПБ А.01.001-2004 "Правил пожежної безпеки в Україні" територія підприємства, а також будівлі, споруди, приміщення мають бути забезпечені відповідними знаками безпеки;
9.5. - обслуговуючий персонал підрозділів, де в технологічних процесах використовуються легкозаймисті, горючі рідини або гази, не забезпечено комплектами спеціального термозахисного одягу для індивідуального захисту, при цьому відповідно до пункту 4.2.16 НАПБ А.01.001-2004 "Правил пожежної безпеки в Україні" для індивідуального захисту обслуговуючий персонал підприємств, де в технологічних процесах використовуються легкозаймисті, горючі рідини або гази, повинен бути забезпечений комплектом спеціального термозахисного одягу;
9.6. - не забезпечено проведення технічного обслуговування систем автоматичного протипожежного захисту організацією, яка має ліцензію на цей вид діяльності, тоді як, відповідно до пункиту 6.1.3 НАПБ А.01.001-2004 "Правил пожежної безпеки в Україні" всі установки мають бути справними і утримуватися в постійній готовності для виконання завдань, що стоять перед ними. Організації, які здійснюють технічне обслуговування, монтаж та наладку установок, повинні мати ліцензію на право виконання цих робіт та згідно пункту 6.1.1 НАПБ А.01.001-2004 "Правил пожежної безпеки в Україні" утримання в працездатному стані установок пожежної сигналізації повинно забезпечуватися шляхом проведення технічного обслуговування;
9.7. - не проведено технічне обслуговування первинних засобів пожежогасіння (вогнегасників), при цьому, відповідно до пункту 6.4.18 НАПБ А.01.001-2004 "Правил пожежної безпеки в Україні" експлуатація та технічне обслуговування вогнегасників повинні здійснюватися у відповідності до Правил експлуатації вогнегасників, затверджених наказом Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи від 02.04.2004 № 152 та зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 29.04.2004 за № 555/9154 (далі - Правила №152), а також ДСТУ 4297-2004 "Технічне обслуговування вогнегасників. Загальні технічні вимоги", разом з тим, згідно з пунктом 3.20.1 Правил № 152, особа відповідальна за пожежну безпеку на об`єкті, зобов`язана направляти вогнегасники на пункт технічного обслуговування вогнегасників для їх технічного обслуговування та відповідно пункту 3.20.2 Правил експлуатації вогнегасників, не рідше одного разу на рік відповідно до експлуатаційних документів виробника повинно здійснюватися технічне діагностування вогнегасників;
9.8. - не виконано вогнезахисну обробку дерев`яних горищних конструкцій організацією, яка має відповідну ліцензію, при цьому відповідно до пункту 4.2.6 НАПБ А.01.001-2004 "Правила пожежної безпеки в Україні" дерев`яні конструкції в будинках усіх ступенів вогнестійкості, крім V, повинні піддаватися вогнезахисній обробці, за винятком вікон, дверей, воріт, підлоги, вбудованих меблів, стелажів, якщо в будівельних нормах не зазначені інші вимоги;
9.10. - на дільниці зберігання не відділено електрощитову від інших приміщень протипожежними дверима, тоді як, відповідно до пункту 4.2.4 НАПБ А 01.001-2004 "Правила пожежної безпеки в Україні" отвори у протипожежних стінах, перегородках та перекриттях повинні бути обладнані захисними пристроями (протипожежні двері, вогнезахисні клапани, водяні завіси тощо) проти поширення вогню та продуктів горіння;
9.11. - з особами, яких прийнято на роботу пов`язану з підвищеною небезпекою, не пройдено спеціальне навчання, при цьому відповідно до пункту 3.18 НАПБ А.01.001-2004 "Правила пожежної безпеки в Україні" особи, яких приймають на роботу, пов`язану з підвищеною пожежною небезпекою, повинні попередньо (до початку самостійного виконання роботи) пройти спеціальне навчання (пожежно-технічний мінімум);
9.12. - не доукомплектовано первинним засобами пожежогасіння у відповідності до норм належності склад деревини та комору малярів, при цьому відповідно до пункту 6.4.8 НАПБ А.01.001-2004 "Правила пожежної безпеки в Україні" будівлі, споруди, приміщення, технологічні установки повинні бути забезпечені первинними засобами пожежогасіння: вогнегасниками, ящиками з піском, бочками з водою, покривалами з негорючого теплоізоляційного матеріалу, пожежними відрами, совковими лопатами, пожежним інструментом (гаками, ломами, сокирами тощо), які використовуються для локалізації і ліквідації пожеж у їх початковій стадії розвитку;
9.13. - допущено зберігання балонів з горючими газами у приміщеннях, які не є спеціальними складами балонів, при цьому, відповідно до пункту 7.10.3.1 НАПБ А.01.001-2004 "Правила пожежної безпеки в Україні" балони з газами можуть зберігатися у спеціальних складах або на майданчиках, захищених від дії опадів та сонячного проміння;
9.14. - допускається сумісне зберігання легкозаймистих рідин та горючих рідин з іншими товарами і матеріалами, разом з тим, відповідно до пункту 7.10.1.1 НАПБ А.01.001-2004 "Правила пожежної безпеки в Україні" під час зберігання у складах (приміщеннях) різних речовин та матеріалів повинні враховуватися їх пожежонебезпечні фізико-хімічні властивості (здатність до окиснення, самонагрівання, займання в разі потрапляння вологи, взаємодії з повітрям тощо), сумісність, а також ознаки однорідності речовин, що застосовуються для гасіння пожежі. Спільне зберігання в одній секції з каучуком або автомобільною гумою, а також легкозаймисті рідини та горючі рідини будь - яких інших товарів і матеріалів, незалежно від однорідності застосовуваних вогнегасних речовин, не дозволяється;
9.15. - не обладнано потенційно небезпечний об`єкт системою раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення людей у разі їх виникнення, при цьому, відповідно до пункту 1 наказу МНС України від 15.05.2006 № 288 "Про затвердження Правил влаштування, експлуатації та технічного обслуговування систем раннього виявлення надзвичайних ситуацій та оповіщення людей у разі їх виникнення" вимоги Правил є обов`язковими для виконання всіма підприємствами, установами, організаціями незалежно від виду їх діяльності та форми власності, приміщення та інші об`єкти яких підлягають обладнанню системами виявлення загрози виникнення техногенних надзвичайних ситуацій та оповіщення людей, а також тими, які здійснюють проектування, експлуатацію, технічне обслуговування вказаних систем та нагляд за їх утриманням та пунктом 4.1 Правил визначено Перелік об`єктів, що підлягають обладнанню системами раннього виявлення надзвичайних ситуацій, який наведено у додатку 1 до наказу МНС України від 15.05.2006 № 288, а також відповідно до пункту 4 додатку 1 до наказу МНС України від 15.05.2006 № 288 обладнанню підлягають об`єкти видобування нафти, нафтохімії і нафтопереробки, нафтобази, склади нафтопродуктів, магістральні нафтопродуктопроводи;
9.16. - не організовано розробку та складання декларації безпеки об`єкта підвищеної небезпеки, тоді як відповідно до пункту 3 Порядку ідентифікації та обліку об`єктів підвищеної небезпеки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2002 № 956, суб`єкт господарської діяльності, у власності або користуванні якого є хоча б один об`єкт підвищеної небезпеки, організовує розроблення і складання декларації безпеки об`єкта підвищеної небезпеки.
10. На об`єкті розташованому за адресою: Запорізька область, м.Бердянськ, вул.Мелітопольське шосе, 96:
10.1. - не виконано вогнезахисну обробку дерев`яних горищних конструкцій організацією, яка має відповідну ліцензію, тоді як, відповідно до пункту 4.2.6 НАПБ А.01.001-2004 "Правила пожежної безпеки в Україні" дерев`яні конструкції в будинках усіх ступенів вогнестійкості, крім V, повинні піддаватися вогнезахисній обробці, за винятком вікон, дверей, воріт, підлоги, вбудованих меблів, стелажів, якщо в будівельних нормах не зазначені інші вимоги;
10.2. - об`єкт не забезпечено справність і утримання систем автоматичного протипожежного захисту в постійній готовності для виконання завдань, що стоять перед нею, при цьому, відповідно до пункту 6.1.3 НАПБ А.01.001-2004 "Правила пожежної безпеки в Україні" всі установки мають бути справними і утримуватися в постійній готовності для виконання завдань, що стоять перед ними. Несправності, які впливають на їх працездатність, повинні усуватися негайно, інші несправності усуваються в передбачені регламентом терміни, при цьому необхідно робити записи у відповідних журналах;
10.3. - не забезпечено ведення на об`єкті експлуатаційної документації на установки пожежної сигналізації, разом з тим, відповідно до пункту 6.1.10 НАПБ А.01.001-2004 "Правила пожежної безпеки в Україні" на об`єкті також має бути така документація: проектна документація та виконавчі креслення на установку; акт приймання і здавання установки в експлуатацію; паспорти на устаткування та прилади; інструкція з експлуатації установки і посадові інструкції;
10.4. - на об`єкті не проведено технічне обслуговування первинних засобів пожежогасіння (вогнегасників), при цьому, відповідно до пункту 6.4.18 НАПБ А.01.001-2004 "Правила пожежної безпеки в Україні" експлуатація та технічне обслуговування вогнегасників повинні здійснюватися у відповідності до Правил № 152, а також ДСТУ 4297-2004 "Технічне обслуговування вогнегасників. Загальні технічні вимоги", та згідно з пунктом 3.20.1 Правил № 152, особа відповідальна за пожежну безпеку на об`єкті, зобов`язана направляти вогнегасники на пункт технічного обслуговування вогнегасників для їх технічного обслуговування. Відповідно пункту 3.20.2 Правил експлуатації вогнегасників, не рідше одного разу на рік відповідно до експлуатаційних документів виробника повинно здійснюватися технічне діагностування вогнегасників;
10.5. - об`єкт не забезпечено проходженням спеціального навчання з питань пожежної безпеки посадових осіб та осіб, яких прийнято на роботу, пов`язану з підвищеною пожежною небезпекою, тоді як, відповідно до п.3.18 НАПБ А.01.001-2004 "Правила пожежної безпеки в Україні" особи, яких приймають на роботу, пов`язану з підвищеною пожежною небезпекою, повинні попередньо (до початку самостійного виконання роботи) пройти спеціальне навчання (пожежно-технічний мінімум);
10.6. - не обладнано потенційно небезпечний об`єкт системою раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення людей у разі їх виникнення, при цьому, відповідно до пункту 1 наказу МНС України від 15.05.2006 № 288 "Про затвердження правил влаштування, експлуатації та технічного обслуговування систем раннього виявлення надзвичайних ситуацій та оповіщення людей у разі їх виникнення" вимоги Правил є обов`язковими для виконання всіма підприємствами, установами, організаціями незалежно від виду їх діяльності та форми власності, приміщення та інші об`єкти яких підлягають обладнанню системами виявлення загрози виникнення техногенних надзвичайних ситуацій та оповіщення людей, а також тими, які здійснюють проектування, експлуатацію, технічне обслуговування вищевказаних систем та нагляд за їх утриманням. Крім того, пунктом 4.1 Правил визначено Перелік об`єктів, що підлягають обладнанню системами раннього виявлення надзвичайних ситуацій, який наведено у додатку 1 до наказу МНС України від 15.05.2006 № 288, а також відповідно до пункту 4 додатку 1 до наказу МНС України від 15.05.2006 № 288 обладнанню підлягають об`єкти видобування нафти, нафтохімії і нафтопереробки, нафтобази, склади нафтопродуктів, магістральні нафтопродуктопроводи;
10.7. - на об`єкті не організовано розробку та складання декларації безпеки об`єкта підвищеної небезпеки, при цьому, відповідно до п. 3 Порядку ідентифікації та обліку об`єктів підвищеної небезпеки, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2002 № 956, суб`єкт господарської діяльності, у власності або користуванні якого є хоча б один об`єкт підвищеної небезпеки, організовує розроблення і складання декларації безпеки об`єкта підвищеної небезпеки.
11. Указаним актом зафіксовано порушення на об`єкті, розташованому у м. Запоріжжі пунктів 3.18, 3.7, 3.8, 4.2.16, 4.2.4, 4.2.6, 6.1.1 - 6.1.3, 6.1.10, 6.4.18, 6.4.8, 7.10.1.1, 7.10.3.1 Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій від 19.10.2004 № 126, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 04.11.2004 за № 1410/10009, а також пункту 4.1 наказу Міністерства надзвичайних ситуацій України від 15.05.2006 №288 "Про затвердження правил влаштування, експлуатації та технічного обслуговування систем раннього виявлення та оповіщення людей у разі їх виникнення" і пункту 3 Порядку ідентифікації та обліку об`єктів підвищеної небезпеки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2002 № 956.
12. На об`єкті, розташованому у м.Бердянську Запорізької області позивачем виявлені порушення, пунктів 3.18, 4.2.6, 6.1.3, 6.1.10, 6.4.18 Правил пожежної безпеки, пункту 4.1 Правила влаштування, експлуатації та технічного обслуговування систем раннього виявлення та оповіщення людей і пункту 3 Порядку ідентифікації.
13. 27.09.2013 ГУ ДСНС України у Запорізькій області Генеральному директору ДО "Комбінат "Зірка" було видано припис № 272 про усунення порушень вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки, цивільного захисту, яким запропоновано вжити заходи з метою усунення недоліків, які виявлені під час здійснення перевірки ДО "Комбінат "Зірка" з вставленням кінцевого терміну для його виконання до 31.12.2016 (а.с.117-139 том 1).
14. На виконання вимог зазначеного припису відповідачем затверджено план усунення недоліків та вжито певних заходів щодо усунення виявлених порушень на об`єкті, що розташовані в м. Запоріжжі та в м.Бердянську (а.с.140-157, 158-190 том 1, а.с.6-53, 64-93, 154, 166-171, 173-182 том 2).
15. 04.10.2013 за № 613 відповідач до Голови Державного агентства резерву України направив лист за результатами проведеної позивачем перевірки щодо можливості виділення коштів на придбання та установку автоматичної пожежної сигналізації, а також системи раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення людей у разі їх виникнення в м.Запоріжжя та структурному підрозділі в м.Бердянськ (а.с.5 том 2).
16. Зазначені порушення стали підставою для звернення позивача до суду з позовом про застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації об`єктів Державної організації "Комбінат" Зірка".
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
17. Запорізький окружний адміністративний суд постановою від 22.11.2013 позов задовольнив частково.
18. Застосував заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді повного зупинення експлуатації об`єкту ДО "Комбінат "Зірка" розташованому за адресою: Запорізька область, м.Бердянськ, вул. Мелітопольське шосе, 96, шляхом опечатування вхідних дверей.
19. У решті позовних вимог відмовив.
20. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 25.01.2017 рішення суду першої інстанції в частині задоволення позову про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді повного зупинення експлуатації об`єкту ДО "Комбінат Зірка" розташованому за адресою: Запорізька область, м. Бердянськ, вул. Мелітопольське шосе, 96, шляхом опечатування вхідних дверей - скасував та в цій частині позову відмовив.
21. В іншій частині постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 22.11.2013 залишив без змін.
22. Ухвалюючи таке рішення суд апеляційної інстанції виходив із безпідставності позовних вимог, посилаючись на те, що в акті проведеної перевірки відображені загальні порушення вимог законодавства, виявлені під час здійснення перевірки, крім того, відповідачем частково виконано вимоги припису та усунуто виявлені перевіркою порушення. Задоволення вимоги про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації об`єкту шляхом опечатування вхідних дверей приміщень може призвести до загрози санітарно-епідеміологічного становища в м.Бердянську.
IV. Касаційне оскарження
23. У касаційній скарзі ГУ ДСНС у Запорізькій області, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а також невірної правової оцінки обставин у справі, просить скасувати їхні рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
24. У доводах касаційної скарги позивач зазначає, що виявлені під час перевірки порушення залишаються не усунутими.