ПОСТАНОВА
Іменем України
23 липня 2020 року
Київ
справа №240/4776/19
адміністративне провадження №К/9901/35634/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом Комунальної установи "Житомирський обласний центр крові" до Управління Північного офісу Державної аудиторської служби України в Житомирській області про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Управління Північного офісу Державної аудиторської служби України в Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 липня 2019 року (головуючий суддя - Майстренко Н.М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2019 року (головуючий суддя - Капустинський М.М., судді - Смілянець Е.С., Охрімчук І.Г.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У квітні 2019 року Комунальна установа "Житомирський обласний центр крові" (далі - КУ "Житомирський обласний центр крові") звернулася до суду з адміністративним позовом до Управління Північного офісу Державної аудиторської служби України в Житомирській області (далі - Держаудитслужба), в якому просила визнати протиправними та скасувати вимогу Держаудитслужби від 19 вересня 2018 року № 06-04-17/5715 "Про усунення порушень, виявлених ревізією, проведеною в КУ "Житомирський обласний центр крові" Житомирської обласної ради та її філій".
2. Позов обґрунтовано тим, що з травня по липень 2018 року Держаудитслужбою проведено ревізію фінансово-господарської діяльності КУ "Житомирський обласний центр крові". За результатами цієї ревізії контролюючим органом виявлено ряд порушень фінансової дисципліни з боку позивача, про що 06 серпня 2018 року складено акт № 04-10/13. Перевіркою, встановлено, що КУ "Житомирський обласний центр крові", зокрема, порушено вимоги Закону України від 23 червня 1995 року № 239/95-ВР "Про донорство крові та її компонентів", вимоги Порядку переробки і зберігання донорської крові та її компонентів, реалізації їх і виготовлених з них препаратів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 червня 1998 року № 920, постанов Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996 року №1138 "Про затвердження переліку платних послуг, які надаються в державних і комунальних закладах охорони здоров`я та вищих медичних навчальних закладах" та від 25 грудня 1996 року № 1548 "Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)", тощо. У вересні 2018 року позивачу направлено вимогу № 06-04-17/2715 про усунення виявлених контролюючим органом порушень. Посилаючись на те, що оскаржувана вимога є неправомірною та необґрунтованою, оскільки і ній не зазначено у який спосіб позивач має усунути виявлені недоліки, КУ "Житомирський обласний центр крові" просило суд задовольнити позов.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
3. На виконання пункту 3.4.2.1 розділу ІІІ плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Державної аудиторської служби України на ІІ квартал 2018 року ревізійною групою з 07 травня по 30 липня 2018 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності КУ "Житомирський обласний центр крові" за період з 01 січня 2012 року по 30 квітня 2018 року, про що Держаудитслужбою, складено Акт від 06 серпня 2018 року № 04-10/13.
4. За результатами проведеної ревізії було встановлено порушення законодавства з боку КУ "Житомирський обласний центр крові" (далі - Центр) та його філій у сфері бюджетно-фінансової дисципліни. Зокрема, протягом періоду 2012 - 2013 років, 2016 років та січня - березня 2018 року Центром реалізовано трьом суб`єктам господарювання (ПП "Медплазма груп", ПП "Медплазмагруп", ТОВ "Біофарма плазма") плазми (свіжозамороженої, замороженої) за договірними цінами, що є нижчими затверджених тарифів, що не покриває понесені видатки на її виготовлення, переробку та зберігання, внаслідок чого недоотримано кошти у сумі 526739,22 грн, чим завдано матеріальної шкоди Центру на цю суму; з 01 січня 2017 року по 30 квітня 2018 року відповідно до укладених договорів з двадцяти чотирма лікувальними закладами області, позивачем проведено реалізацію компонентів донорської крові, однак кошти на рахунок Центру не надійшли та станом на 01 травня 2018 суми заборгованості у бухгалтерському обліку Центру та лікувальних закладів, як дебіторська заборгованість за медичні послуги, які надаються на платній основі, не відображені, чим завдано матеріальної шкоди у розмірі 311112,62 грн; у листопаді 2013 року головному лікарю КУ "Житомирський обласний центр крові", за відсутності відповідних погоджень, нараховано та виплачено 12902,75 грн грошової премії у зв`язку з нагородженням його Почесною грамотою Міністерства охорони здоров`я, що також призвело до зайвого нарахування єдиного соціального внеску на суму 4683,70 грн, чим завдано майнової шкоди у розмірі 17586,45 грн; у квітні 2018 року ТОВ "Рост Діджитал", надаючи послуги із розробки веб-сайту, фактично не виконала роботи із базового наповнення цього сайту, проведення тестування та викладення веб-сайту на хостинг Центру на суму 14880,00 грн, які оплачено суб`єктом перевірки в повному обсязі, чим завищено вартість наданих послуг та завдано матеріальної шкоди на вказану суму; протягом січня 2012 року по січень 2013 року лікарю-дерматологу, лікарю-лаборанту та сестрі медичній установлено надбавку за вислугу років у завищеному розмірі, через неправильне обчислення їхнього медичного стажу, що дає право на встановлення надбавки за вислугу років, що призвело до зайвого нарахування та виплати заробітної плати на суму 8176,57 грн та, відповідно, здійснено нарахування єдиного соціального внеску на суму 2968,09 грн, чим завдано майнової шкоди на суму 11144,66 грн; за період з 01 лютого 2015 року по 01 квітня 2015 року та з 01 січня 2016 року по 01 березня 2016 року головному лікарю КУ "Житомирський обласний центр крові" та його заступнику з економічних питань за період з 01 січня 2015 року по 01 квітня 2015 року, за відсутності відповідного дозволу, безпідставно нараховано надбавку за складність та напруженість, що призвело до зайвого нарахування та виплати заробітної плати головному лікарю та його заступнику на суму 6440,24 грн та, відповідно, здійснено нарахування єдиного соціального внеску на суму 2109,65 грн, чим завдано матеріальної шкоди на суму 8549,89 грн; протягом періоду проведення ревізії, за відсутності атестації робочих місць, дезінфекторам Центру встановлено занижені норми робочого часу на тиждень, що призвело до нарахування та виплати заробітної плати за фактично невідпрацьований час на суму 5813,10 грн, та, відповідно, здійснено нарахування єдиного соціального внеску на суму 1716,75 грн, чим завдано матеріальної шкоди на суму 7529,85 грн; у грудні 2015 року суб`єктом перевірки отримано 2824,80 грн благодійних внесків, які використано не за цільовим призначенням, визначеним розпорядженням голови Житомирської обласної ради; Центром у 2016 році не перераховано до обласного бюджету кошти в сумі 1705,54 грн, що надійшли, як повернення працівниками заробітної плати, в тому числі матеріальної допомоги, за минулі бюджетні періоди, чим завдано матеріальної шкоди обласному бюджету на вказану суму; протягом періоду з 01 грудня 2016 по 01 березня 2017 року лікарю-трансфізіологу, лікарю мікробіологу, лікарю-методисту, медичному статистику та лаборанту Центру встановлено завищені тарифні розряди, за відсутності відповідної кваліфікаційної категорії або продовження термінів її дії, що призвело до зайвого нарахування та виплати заробітної плати на суму 1229,63 грн та безпідставно здійснено нарахування єдиного соціального внеску в сумі 420,10 грн, чим завдано матеріальної шкоди Центру на суму 1649,73 грн; у січні та лютому 2013 року, у січні 2014 року та у 2015 - 2017 роках Центром відшкодовано кошти донорам за здану кров, здавання якої проводилось у минулих бюджетних періодах, за відсутності кредиторської заборгованості на суму 1251,20 грн, що призвело до безпідставної виплати коштів донорам на підсилене харчування за минулі бюджетні періоди, чим завдано матеріальної шкоди Центру на вказану суму; протягом періоду, що підлягав ревізії, Центром проведено нарахування та виплату заробітної плати одному зовнішньому суміснику за час його тимчасової непрацездатності (перебування на лікарняному), що призвело до зайвого нарахування та виплати заробітної плати за фактично невідпрацьований робочий час на суму 930,75 грн та, відповідно, здійснено нарахування єдиного соціального внеску на суму 204,77 грн, чим завдано матеріальної шкоди Центру на суму 1135,52 грн; починаючи з 01 лютого 2015 року по 30 квітня 2018 року військовою частиною А 1065, КУ "Центральна дитяча міська лікарня" та Державною установою "Територіальне медичне об`єднання Міністерства внутрішніх справ України по Житомирській області" не сплачено у повному обсязі вартості реалізованого 5% альбуміну, інших компонентів крові (у тому числі препаратів) для Центру на загальну суму 1541,47 грн, що призвело до недоотримання Центром власних надходжень від надання платних медичних послуг та завдано майнової шкоди на вказану суму; протягом періоду з 01 квітня 2012 року по 01 січня 2017 року семи працівникам Центру під час розрахунку суми відпускних проводилось коригування заробітної плати у періоді призначення працівників на вищу посаду, що призвело до зайво нарахованої та виплаченої заробітної плати в сумі 728,35 грн та, відповідно, здійснено нарахування єдиного соціального внеску на суму 162,66 грн, чим завдано матеріальної шкоди Центру на загальну суму 891,01 грн; протягом періоду проведення ревізії в окремих випадках списання паливно-мастильних матеріалів проведено із завищенням норм списання паливно-мастильних матеріалів, в тому числі через заокруглення літражу паливо-мастильних матеріалів, на суму 477,54 грн, чим завдано матеріальної шкоди Центру на вказану суму; у червні - липні 2012 року, у лютому та липні 2013 року, у січні 2014 року, в липні 2015 року та у травні 2017 року, за відсутності документів, що підтверджують вартість проїзду, проведено відшкодування витрат на відрядження працівникам на підставі їх звітів про використання коштів на відрядження, внаслідок чого зайво відшкодовано 440,00 грн коштів, чим завдано матеріальної шкоди Центру на вказану суму; протягом періоду з 01 січня 2014 року по 30 квітня 2018 року під час надання послуг з поточного ремонту медичної техніки, завищено вартість цих послуг та матеріалів (запчастин) на суму 260,10 грн, які оплачено Центром в повному обсязі, чим завдано матеріальної шкоди на вказану суму; у березні 2015 року головному лікарю Центру нараховано та виплачено заробітну плату в розмірі, що перевищує максимальний місячний розмір, який обмежувався 7 розмірами мінімальної заробітної плати, внаслідок чого зайво нараховано та виплачено 133,05 грн заробітної плати в сумі та безпідставно здійснено нарахування єдиного соціального внеску в сумі 48,30 грн, чим завдано майнової шкоди на суму181,35 грн; з 01 січня 2012 по 01 січня 2014 року Житомирським державним університетом ім. Івана Франка не перераховано на рахунок Центру кошти за послуги з проходження практики студентів для керівників бази практики Центру у повному обсязі, що призвело до недоотримання доходів Центру у сумі 181,02 грн, чим завдано матеріальної шкоди; у грудні 2015 року Центром, під час списання та утилізації обладнання із вмістом дорогоцінних металів, не перераховано до доходів загального фонду обласного бюджету частину отриманих коштів за здане, у вигляді брухту, золото та срібло на суму 29,15 грн, чим завдано матеріальної шкоди обласному бюджету на вказану суму; у завідувача донорським відділом, який є матеріально-відповідальною особою, встановлено 24,78 грн нестачі медикаментів, чим завдано матеріальної шкоди. Під час ревізії Новоград-Волинській філії КУ "Житомирський обласний центр крові" Житомирської обласної ради" (далі - Філія) були виявлені наступні порушення: протягом 2012-2013 років та січня-березня 2018 року Філією здійснено реалізацію для суб`єктів господарювання плазми свіжозамороженої за договірними цінами, що є нижчими затверджених тарифів і не покривають понесених видатків на її виготовлення, переробку та зберігання, що призвело до недоотримання коштів від надання платних медичних послуг на суму 111279,18 грн, чим завдано матеріальної шкоди на вказану суму; протягом періоду ревізії Філією, під час списання та утилізації обладнання із вмістом дорогоцінних металів, не перераховано у дохід загального фонду обласного бюджету частину коштів, отриманих за зданий брухт золота та срібла на суму 3986,63 грн, чим завдано матеріальної шкоди обласному бюджету на вказану суму; протягом 2015 та 2017 років Філією не перераховано до загального фонду обласного бюджету інших надходжень у сумі 771,67 грн, що надійшли, як повернення працівниками заробітної плати за минулі бюджетні періоди, чим завдано матеріальної шкоди обласному бюджету на вказану суму. Під час ревізії Коростенської філії Комунальної установи "Житомирський обласний центр крові" Житомирської обласної ради (далі - Коростенська філія) були встановленні наступні порушення: протягом 201252013 років та січня-березня 2018 року Коростенською філією здійснено реалізацію для суб`єктів господарювання плазми свіжозамороженої за договірними цінами, що є нижчими затверджених тарифів і не покривають понесених видатків на її виготовлення, переробку та зберігання, що призвело до недоотримання 191547,90 грн коштів від надання платних медичних послуг, чим завдано матеріальної шкоди; протягом 2013 - 2015 років завідуючому Коростенської філії безпідставно нараховано надбавку до посадового окладу за складність та напруженість роботи у більшому розмірі, ніж встановлено її розмір наказами Центру, що призвело до зайвого нарахування та виплати заробітної плати у сумі 623,69 грн та здійснено нарахування єдиного соціального внеску в сумі 226,38 грн, чим завдано матеріальної шкоди Коростенській філії на загальну суму 580,07 грн.
5. Не погоджуючись з висновками ревізії, позивач підписав Акт ревізії № 04-10/13 із запереченнями, які надалі були надані відповідачу.
6. У вересні 2018 року Держаудитслужбою направлено позивачу вимогу №06-04-17/5715 про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень, з якою він не погоджується та просить скасувати в повному обсязі з підстав відсутності у ній способу усунення виявлених ревізією порушень.
7. Предметом спору у цій справі є правомірність вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень законодавства, виявлених під час проведення ревізії.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 17 липня 2019 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2019 року, позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано вимогу Держаудитслужби від 09 вересня 2018 року № 06-04-17/5715 "Про усунення порушень, виявлених ревізією, проведеною в КУ "Житомирський обласний центр крові" Житомирської обласної ради та її філій".
9. Вирішуючи спір та задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, проте є неконкретизованою, оскільки не містить чітких рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень, а лише вказує на необхідність усунення виявлених порушень законодавства в установленому законодавством порядку та надання інформації про вжиті заходи щодо усунення порушень і недоліків. Враховуючи те, що зазначивши у вимозі про необхідність "усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку" відповідач не вказав, які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання коштів, оскаржувана вимога є неправомірною та підлягає скасуванню.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін
10. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Держаудитслужба подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове про відмову у позові.
11. Заявник зазначив, що судові рішення не відповідають приписам КАС України щодо його законності та обґрунтованості, оскільки судами не взято до уваги норми Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон №2939-ХІІ) та Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 "Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами" (далі - Порядок №550) та Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення про Державну аудиторську службу України).