ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 липня 2020 року
м. Київ
справа № 809/538/17
адміністративне провадження № К/9901/30067/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
головуючого судді - Бевзенка В.М.,
суддів: Данилевич Н.А., Шишова О.О.,
за участі:
секретаря судового засідання - Шевченко В.В.
позивача - ОСОБА_1
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2017 року, (постановлену у складі колегії суддів: Коваля Р.Й., Гуляка В.В., Судової-Хомюк Н.М.)
у справі № 809/538/17
за позовом ОСОБА_1
до прокуратури Івано-Франківської області
про скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Івано-Франківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до прокуратури Івано-Франківської області (далі - відповідач, Прокуратура), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Івано-Франківської області № 181к від 23.03.2017 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності", яким позивача звільнено з посади прокурора Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської області та з органів прокуратури;
- поновити на посаді прокурора Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської області та в органах прокуратури;
- стягнути з прокуратури Івано-Франківської області на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу;
- постанову суду в частині поновлення на роботі та стягнення заробітної плати за один місяць звернути до негайного виконання.
На обґрунтування позовних вимог вказує, що оскаржуваний наказ прийнятий незаконно, за відсутності у діях позивача порушень чинного законодавства, та без дотримання визначеного законодавством порядку. Зокрема, вказав, що в порушення положень Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) рішення про застосування до нього, як до прокурора, дисциплінарного стягнення прийняте керівником регіональної прокуратури за відсутності відповідного рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Зазначені в оскаржуваному наказі про звільнення підстави, а саме: систематичне порушення правил прокурорської етики та втручання чи будь-який інший вплив прокурора у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, не відповідають фактичним обставинам. Також зазначив, що оголошене наказом прокурора Івано-Франківської області за №19к від 11.01.2017 застереження не є дисциплінарним стягненням, а заходом морального впливу. Окрім того пояснив, що на його думку, висловлювання у соціальній мережі Facebook не є публічними і є оціночними судженнями, за висловлення яких відповідно до статті 30 Закону України "Про інформацію" ніхто не може бути притягнений до відповідальності. Водночас зазначає, що дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення із займаної посади застосовано до нього неправомірно, без відібрання пояснень не прокурором обласного рівня в порушення визначеного чинними нормативно-правовими актами порядку проведення службових розслідувань. Разом з тим, на його переконання, при винесенні наказу відповідачем протиправно не враховано ступінь вини, тяжкість проступку, обставин, що знімають звинувачення, не взято до уваги позитивну характеристику безпосереднього начальника, попередню поведінку, зокрема те, що упродовж 16 років служби в органах прокуратури до нього не було застосовано жодних дисциплінарних стягнень, натомість було тричі заохочено за сумлінну роботу. Зазначив, що дописи у соціальній мережі Facebook здійснював у позаробочий час. Одночасно вказав, що поширював інформацію в соціальних мережах не як прокурор, а як громадянин України. З огляду на викладені обставини, вважає, що визначених чинним законодавством підстав для винесення оскаржуваного наказу не було, а тому останній підлягає до скасування, а його слід поновити на раніше займаній посаді з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15.05.2017 адміністративний позов задоволено:
- визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Івано-Франківської області № 181к від 23.03.2017 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" яким ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської області та з органів прокуратури;
- поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської області та в органах прокуратури з 24 березня 2017 року;
- стягнуто з прокуратури Івано-Франківської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток в сумі 23 653, 12 грн за час вимушеного прогулу у період з 24 березня 2017 року по 15 травня 2017 року включно;
- постанову суду в частині поновлення позивача на роботі та стягнення на його користь заробітної плати за один місяць в сумі 14 783,20 грн звернуто до негайного виконання.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, дійшов висновку про наявність підстав для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, з огляду на наявність в діях ОСОБА_1 систематичного порушення (два і більше разів протягом одного року) порушення правил прокурорської етики, однак зазначені підстави не можуть свідчити про правомірність оскаржуваного наказу в зв`язку із тим, що відповідачем допущено порушення порядку та процедури притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, а обраний вид дисциплінарного стягнення (звільнення із займаної посади та органів прокуратури) є необґрунтованим та непропорційним до вчиненого проступку.
Також встановив відсутність факту спричинення будь-якої шкоди діями позивача інтересам держави, фізичних чи юридичних осіб, а відповідачем протилежного не доведено.
Зазначив, що відповідачем при прийнятті рішення щодо застосування до позивача дисциплінарного стягнення протиправно не враховано надану безпосереднім начальником позивача позитивну характеристику, відсутність стягнень та наявність заохочень, а також в процесі розгляду справи відповідачем не доведено правомірності застосування до ОСОБА_1 такого виду дисциплінарного стягнення як звільнення із займаної посади та органів прокуратури.
Окрім того, прийшов до висновку про порушення відповідачем Інструкції про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України від 04.09.2014 № 104, оскільки Прокуратурою:
- при призначенні службової перевірки не вказано, які саме вчинки позивача слід вважати ганебними та в процесі здійснення такої перевірки не доведено їх скоєння позивачем;
- необґрунтовано залучення до проведення службового розслідування управління внутрішньої безпеки та захисту працівників прокуратури Генеральної прокуратури України;
- не роз`яснено права позивача та не повідомлено про завершення службової перевірки.
Також дійшов висновку про необґрунтованість твердження відповідача (які наявні в оскаржуваному наказі про звільнення та висновку службового розслідування), що ОСОБА_1, як працівник прокуратури, здійснюючи дописи у соціальній мережі допустив висловлювання, які на думку відповідача, підривають авторитет окремих працівників та прокуратури загалом, чим порушив Присягу працівника прокуратури, з огляду на те, що порушення Присяги працівника прокуратури може проявлятись у випадках: недодержання працівником прокуратури Конституції, законів та міжнародних зобов`язань України; несумлінне виконання службових обов`язків, що не сприяє утвердженню верховенства права, законності та правопорядку; порушення права і свобод людини та громадянина, інтереси суспільства і держави; невдосконалення професійної майстерності, непринциповість та нездатність чесно, сумлінно і неупереджено виконувати свої обов`язки, з гідністю нести високе звання працівника прокуратури.
Проте під час розгляду справи судом не встановлено, а відповідачем не доведено (відповідно до приписів частини 2 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції чинній до 15.12.2017) наявності в діяннях позивача вищевказаних проступків.
Також наголосив про відсутність у оскаржуваному наказі про звільнення та висновку службового розслідування належних мотивів та обґрунтувань порушення позивачем Присяги працівника прокуратури, з огляду на обов`язковість їх зазначення, оскільки припинення служби в органах прокуратури за порушення присяги є крайнім заходом відповідальності публічного службовця, який виходить за межі дисциплінарної відповідальності, а отже якщо підставою для припинення публічної служби є порушення посадовою особою служби в органах прокуратури службової дисципліни, неможливість застосування за таке порушення до посадової особи заходів дисциплінарного впливу аж до звільнення, має бути мотивовано відповідним чином.
Також відхилив твердження відповідача про те, що своїми діями ОСОБА_1 допустив втручання у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, так як під час судового розгляду справи фактично будь-якого втручання, яке призвело чи могло б призвести до невиконання службових обов`язків іншими посадовими чи службовими особами державних органів, у діях позивача не встановлено.
Водночас відхилив доводи позивача, що висловлювання у соціальній мережі Facebook не є публічними, оскільки публічне висловлювання є різновидом усного, прирівняним до публічного виступу, так як поняття "висловлювання" в змісті Закону № 1697-VII є поняттям значно ширшим. Разом з тим дійшов висновку, що висловлювання позивача є публічними, оскільки були звернені до невизначеного кола осіб, а сторінка позивача в соціальній мережі на момент виникнення спірних правовідносин перебувала в загальному доступі.
Також відхилив доводи позивача щодо проведення дисциплінарного провадження не уповноваженим органом, а саме прокуратурою Івано-Франківської області, а не Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів, оскільки приписи статті 44 Закону № 1697-VII, відповідно розділу XII "Прикінцеві положення" даного Закону, набрали чинності лише з 15.04.2017, в той час як оскаржуваний наказ прийнятий 23.03.2017 року.
Окрім того не прийняв до уваги, посилання позивача на те, що оскільки Дисциплінарний статут прокуратури України не затверджено у встановленому порядку, то положення даного статуту не мають нормативного характеру, оскільки як встановлено судом Постановою Верховної Ради України від 06.11.1991 року за №1795-ХІІ затверджено Дисциплінарний статут прокуратури України і вказана обставина доказуванню не підлягає згідно із частиною 2 статті 72 КАС України.
Враховуючи наведене, Івано-Франківський окружний адміністративний суд дійшов висновку про визнання незаконним наказу про звільнення та його скасування.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 13.09.2017 задоволено апеляційну скаргу відповідача:
- скасовано постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15 травня 2017 року в адміністративній справі № 809/538/17;
- відмовлено у задоволенні позову ОСОБА_1 до прокуратури Івано-Франківської області про скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи нову постанову про відмову у задоволенні позову, апеляційний суд виходив з того, що відповідачем не допущено порушень порядку проведення службових перевірок посадовими особами прокуратури. Зауважив, що позивача було ознайомлено з наказами про призначення службової перевірки та висновками за їх результатами, а позивачем відповідних заперечень чи зауважень щодо них не зазначено та їх не оскаржено.
Суд апеляційної інстанції на підставі наявних у справі доказів, дійшов висновку про підтвердженість вини позивача у вчиненні дисциплінарного проступку, який полягав у систематичному тривалому порушенні правил прокурорської етики, незважаючи на зауваження та вимоги щодо припинення неналежної для публічної особи поведінки, на які позивач не реагував, в зв`язку із цим відповідачем правомірно застосовано крайній вид дисциплінарної відповідальності - звільнення, оскільки припинення протиправної поведінки за наслідками застосування інших заходів щодо позивача неможливе.
Також зазначив, що стаття 51 Закону № 1697-VII передбачає загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді, які відмінні від звільнення за вчинення дисциплінарного проступку, у зв`язку з чим було звільнено позивача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У вересні 2017 року позивач звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, яка 27.02.2018 була передана на розгляд до Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду.
У касаційній скарзі позивач не погоджуючись з рішеннями суду апеляційної інстанції, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права просить скасувати зазначене судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційна скарга вмотивована, зокрема тим, що оскаржуваний наказ про звільнення прийнято відповідачем з порушення вимог пункту 8 частини 1 статті 11 Закону № 1697-VII, а саме без рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Зазначає безпідставними посилання у спірному наказі на пункт 5-1 розділу XIII "Перехідні положення" Закону № 1697-VII та положення Дисциплінарного статуту прокуратури України від 06.11.1991 № 1795-XII, оскільки зазначений статут Постановою Верховної Ради України № 1795-XII не затверджувався. Вважає, що вказаною постановою затверджено "Положення про класні чини працівників органів прокуратури України".
Враховуючи, що раніше до нього не було застосовано жодних дисциплінарних чи громадських стягнень його звільнення із займаної посади на підставі пункту 6 статті 43 Закону № 1697-VII є протиправним.
Зазначає, що оголошене наказом прокурора Івано-Франківської області за №19к від 11.01.2017 застереження не є дисциплінарним стягненням, а заходом морального впливу.
Вказує, що висловлювання у соціальній мережі Facebook не є публічними і є оціночними судженнями, за висловлення яких відповідно до статті 30 Закону України "Про інформацію" ніхто не може бути притягнений до відповідальності. Апеляційним судом не взято до уваги те, що жодним нормативно-правовим актом не передбачено та чітко не визначено обов`язків та обмежень, які покладаються на особу, яка працює на посаді прокурора, при здійсненні нею у позаробочий час публікацій у соціальній мережі та які б вказували про зобов`язання діяти певним чином.
Водночас зазначає, що дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення із займаної посади застосовано до нього неправомірно, без відібрання пояснень не прокурором обласного рівня в порушення визначеного чинними нормативно-правовими актами порядку проведення службових розслідувань.
Також наголошує про відсутність у оскаржуваному наказі про звільнення та висновку службового розслідування належних мотивів та обґрунтувань порушення позивачем Присяги працівника прокуратури.
Окрім того, вказує на неправомірність оскаржуваного наказу в зв`язку із тим, що відповідачем допущено порушення порядку та процедури притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.
Наголошує, що обраний вид дисциплінарного стягнення є необґрунтованим та непропорційним до вчиненого проступку.
Також вказує, що апеляційним судом не враховано, що відповідачем всупереч вимог частини 2 статті 71 КАС України не надано жодних доказів про вчинення позивачем ганебного вчинку чи незаконного втручання у діяльність іншого прокурора, службових посадових осіб чи суддів, які стали підставою для прийняття оскаржуваного наказу про звільнення. Окрім того, судом не взято до уваги, що при притягненні позивача до дисциплінарної відповідальності відповідачем не враховано ступінь вини, тяжкість проступку та позитивну службову характеристику.
Наголошує про безпідставність зазначення відповідачем у оскаржуваному наказі про порушення позивачем Присяги працівника Прокуратури. Окрім того, у оскаржуваному наказі відповідачем не наведено жодних мотивів застосування до позивача крайнього, виняткового та найсуворішого заходу дисциплінарної відповідальності.
Позивач також вказує, що твердження відповідача про те, що він своїми висловлюваннями підривав авторитет прокуратури є безпідставними та не підтвердженні жодними доказами.
Відповідачем заперечення на касаційну скаргу не надані, що не перешкоджає її розгляду по суті.
ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
ОСОБА_1 з січня 2001 року працював в органах прокуратури, з 01.06.2016 - на посаді прокурора Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської області.
Присягу працівника прокуратури прийняв 04.02.2011, а з положеннями Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури ознайомлений 24.12.2012 та 03.06.2016.
05.12.2016 Генеральною прокуратурою України та прокуратурою Івано-Франківської області виявлено, що прокурором Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури Попиком О.І. у мережі "Інтернет" викладено інформацію, яка може свідчити про грубе порушення Присяги працівника прокуратури і Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, які дискредитують працівників прокуратури та шкодять авторитету органів прокуратури, у зв`язку з чим за цим фактом було призначено і проведено службову перевірку.
Наказом № 19к від 11.01.2017 прокурором Івано-Франківської області на підставі висновку від 21.12.2016, за результатами проведеної службової перевірки за порушення вимог статті 19 Закону України "Про прокуратуру", Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури позивачу оголошено застереження про припинення неетичної поведінки та попереджено про застосування до нього дисциплінарного стягнення у разі недотримання основних принципів професійної етики та поведінки.
23.03.2017 року комісією, утвореною відповідно до наказу прокурора Івано-Франківської області від 22.03.2017 за № 177к (з наступними змінами) проведено службову перевірку з приводу поширення ОСОБА_1 інформації в соціальних мережах.
Відповідно до висновку комісії у ході перевірки встановлено, що позивач допустив висловлювання, які підривають довіру громадян до органів прокуратури України, тому рекомендовано прокурору Івано-Франківської області вирішити питання про притягнення його до дисциплінарної відповідальності за систематичне порушення вимог Закону України "Про прокуратуру", правил прокурорської етики, втручання чи будь-який інший вплив прокурора у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності.
У зв`язку з цим наказом прокурора Івано-Франківської області 23.03.2017 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" позивача за систематичне порушення вимог Закону України "Про прокуратуру", правил прокурорської етики, втручання чи будь-який інший вплив прокурора у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності звільнено із займаної посади та з органів прокуратури.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Частина 1 статті 19 Конституції України: правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Частина 1 статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частина 6 статті 43 Конституції України: громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII):
Стаття 3 Закону № 1697-VII: діяльність прокуратури ґрунтується на засадах, зокрема: законності, справедливості, неупередженості та об`єктивності; політичної нейтральності прокуратури; недопустимості незаконного втручання прокуратури в діяльність органів законодавчої, виконавчої і судової влади; неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки.
Частина 4 статті 19 Закону № 1697-VII: прокурор зобов`язаний виявляти повагу до осіб під час здійснення своїх повноважень; додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.
Пункт 6 частини статті 43 Закону № 1697-VII: прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав: систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики;
Пункт 8 частини 1 статті 43 Закону № 1697-VII: прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав: втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення.
Частина 2 статті 43 Закону № 1697-VII: притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності не виключає можливості притягнення його до адміністративної чи кримінальної відповідальності у випадках, передбачених законом.
Пункт 1 розділу ХІІ Закону № 1697-VII: цей Закон набирає чинності з 15.07.2015, крім: пункту 5 розділу XII (крім підпунктів 3, 5, 8, 9, 12, 20, 42, 49, 63, 67), розділу XIII цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування; статей 21, 28-38, 42, 44-50, 62-63, 65-79 цього Закону, які набирають чинності 15.04.2017; статті 12 та Додатка до цього Закону щодо переліку та територіальної юрисдикції місцевих прокуратур, які набирають чинності з 15.12.2015.