ПОСТАНОВА
Іменем України
21 липня 2020 року
Київ
справа №823/176/17
адміністративне провадження №К/9901/32228/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Тацій Л.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2017 року у складі судді Рідзеля О.А. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2017 року у складі колегії суддів: Карпушової О.В., Епель О.В., Кобаля М.І. у справі за позовом ОСОБА_1 до Державного кадастрового реєстратора міськрайонного управління у Смілянському районі та м. Сміла Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області Пономаренко Ірини Олександрівні, третя особа - Смілянська районна державна адміністрація Черкаської області, про визнання неправомірним рішення та зобов`язання вчинити дії, -
УСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 (надалі по тексту - позивач) звернувся до суду з позовом до Державного кадастрового реєстратора Управління Держгеокадастру у Смілянському районі Черкаської області Пономаренко І.О., в якому просив:
- визнати неправомірним рішення за №РВ-7100229892017 від 27.01.2017 про відмову у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру;
- зобов`язати відповідача провести державну реєстрацію земельної ділянки площею 12,677 га, згідно технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради Смілянського району Черкаської області.
Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 04.04.2017, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2017 року, у задоволені адміністративного позову відмовлено.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що розроблення технічної документації замовлено ОСОБА_1 в порядку, передбаченому ст. 123 ЗК України, тобто після спливу місячного терміну, у який райдержадміністрація мала розглянути його заяву про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, за принципом "мовчазної згоди". Отже, позивач зазначив, що набув права виготовити проект землеустрою, тому на підставі, поданої позивачем технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості), відповідач мав зареєструвати земельну ділянку.
Відзиву на касаційну скаргу відповідачем до суду не подано.
Учасники справи в судове засідання не прибули, про дату, час та місце розгляду справи повідомленні належним чином.
Розгляд касаційної скарги проведено в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
У ході розгляду справи судами встановлено, що ОСОБА_1 подав до Смілянської районної державної адміністрації 18 заяв від 15.06.2016 про надання дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок площею 14,5 га, 16,5 га, 25,6 га, 13,5 га, 8,0 га, 10,0 га, 20,1 га, 12,0 га, 8,5 га, 14,0 га, 20,0 га, 11,1 га, 35,8 га, 15,0 га, 9,8 га, 11,0 га, 12,2 га, 10,2 га, в натурі (на місцевості) для передачі в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (до моменту отримання власниками державних актів на право власності на цю земельну ділянку) за рахунок нерозподілених (невитребуваних) земельних ділянок в адміністративних межах Ташлицької сільської ради (за межами населеного пункту) Смілянського району Черкаської області, які Смілянської районною державною адміністрацією не були задоволені.
Вказані заяви ОСОБА_1 від 15.06.2016 зареєстровані відповідачем 17.06.2016 за №1947/01-14.
Листом Смілянської районної державної адміністрації від 04.08.2016 №01-14/1947 позивача повідомлено про те, що оскільки ним не надано жодного документа для ідентифікації і визначення правового статусу земель, на які він претендує, районна державна адміністрація не має правових підстав для задоволення клопотання. У листі також йдеться, що на сьогодні єдиним можливим ідентифікатором земельних ділянок у відповідності до норм пункту 2 ст. 16 Закону України "Про земельний кадастр" є їх кадастровий номер.
Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 07.11.2016 у справі №823/1006/16 визнано неправомірними дії Смілянської районної державної адміністрації в частині відмови позивачу у наданні дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок площею 14,5 га, 16,5 га, 25,6 га, 13,5 га, 8,0 га, 10,0 га, 20,1 га, 12,0 га, 8,5 га, 14,0 га, 20,0 га, 11,1 га, 35,8 га, 15,0 га, 9,8 га, 11,0 га, 12,2 га, 10,2 га, для передачі в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (до моменту отримання власниками державних актів на право власності на цю земельну ділянку) в адміністративних межах Ташлицької сільської ради Смілянського району Черкаської області (за межами населеного пункту); визнано протиправним та скасовано рішення Смілянської районної державної адміністрації, викладене в листі від 04.08.2016 №01-14/1947, про відмову позивачу у наданні дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в адміністративних межах Ташлицької сільської ради Смілянського району Черкаської області (за межами населеного пункту); зобов`язано Смілянську районну державну адміністрацію розглянути вказані заяви позивача про надання дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок та прийняти одне з відповідних рішень, передбачених ч. 3 ст. 123 Земельного кодексу України. Вказане рішення суду набрало законної сили.
Вищевказана постанова Черкаського окружного адміністративного суду від 07.11.2016 по справі №823/1006/16 набрала законної сили 03.12.2016, однак судами встановлено, що станом на час розгляду даної адміністративної справи №823/176/17 у матеріалах адміністративної справи відсутнє рішення Смілянської районної державної адміністрації на виконання вимог вищевказаної постанови суду від 07.11.2016 по справі №823/1006/16 щодо надання позивачу дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок площею 14,5 га, 16,5 га, 25,6 га, 13,5 га, 8,0 га, 10,0 га, 20,1 га, 12,0 га, 8,5 га, 14,0 га, 20,0 га, 11,1 га, 35,8 га, 15,0 га, 9,8 га, 11,0 га, 12,2 га, 10,2 га, для передачі в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (до моменту отримання власниками державних актів на право власності на цю земельну ділянку) в адміністративних межах Ташлицької сільської ради Смілянського району Черкаської області (за межами населеного пункту).
Також судами встановлено, що 13.01.2017 ОСОБА_1 звернувся до державного кадастрового реєстратора управління Держгеокадастру у Смілянському районі із заявою про державну реєстрацію земельної ділянки в якій зазначив, що відповідно до Земельного кодексу України та Закону України "Про Державний земельний кадастр" просить зареєструвати земельну ділянку площею 12,677 га, яка розташована за адресою Черкаська область Смілянській район адміністративні межі Ташлицької сільської ради.
Рішенням державного кадастрового реєстратора управління Держгеокадастру у Смілянському районі Черкаської області Пономаренко І.О. №РВ-7100229892017 від 27.01.2017 позивачу відмовлено у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру, з таких підстав: у позивача відсутнє рішення органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, яким надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для формування земельної ділянки при передачі її у власність чи користування із земель державної чи комунальної власності; у зв`язку з невідповідністю поданих документів вимогам, установленим Законом України "Про Державний земельний кадастр" та Порядку ведення Державного земельного кадастру; із заявою звернулася особа, яка не може бути заявником відповідно до Порядку ведення Державного земельного кадастру.
Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що у ОСОБА_1 13.01.2017, тобто на час звернення до відповідача, було відсутнє рішення органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, яким надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою земельної ділянки площею 12,677 га щодо встановлення меж земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради, тому у відповідача були відсутні правові підстави для проведення державної реєстрації земельної ділянки площею 12,677 га.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до ч. 1-3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, ч. 2, 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону оскаржувані рішення не відповідають, а викладені у касаційній скарзі вимоги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктом "а" частини третьої статті 22 Земельного кодексу України (тут і надалі - в редакції, чинній станом на дату виникнення правовідносин) землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Відповідно до частини першої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Відповідно до статті 13 Закону України "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)" (далі також - Закон №899-IV) нерозподілені (невитребувані) земельні ділянки за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради чи районної державної адміністрації можуть передаватися в оренду для використання за цільовим призначенням на строк до моменту отримання їх власниками державних актів на право власності на земельну ділянку, про що зазначається у договорі оренди земельної ділянки, а власники земельних часток (паїв) чи їх спадкоємці, які не взяли участь у розподілі земельних ділянок, повідомляються про результати проведеного розподілу земельних ділянок у письмовій формі, у разі якщо відоме їх місцезнаходження.
Відтак, невитребувані земельні ділянки, право на які належить громадянам, які в свою чергу його ще не реалізували (не виділили їх в натурі та не одержали на них державних актів) передаються в розпорядження районних державних адміністрацій та можуть передаватися в оренду для використання за цільовим призначенням.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України "Про Державний земельний кадастр" від 07.07.2011 №3613-VI (далі також - Закон №3613-VI) державний земельний кадастр - це єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.
Відповідно до частини першої статті 5 Закону №3613-VI ведення Державного земельного кадастру здійснюється шляхом створення відповідної державної геодезичної та картографічної основи, яка визначається та надається відповідно до цього Закону; внесення відомостей про об`єкти Державного земельного кадастру; внесення змін до відомостей про об`єкти Державного земельного кадастру; оброблення та систематизації відомостей про об`єкти Державного земельного кадастру.
Згідно з частинами першою та другою статті 24 Закону №3613-VI державна реєстрація земельної ділянки здійснюється при її формуванні шляхом відкриття Поземельної книги на таку ділянку. Державна реєстрація земельних ділянок здійснюється за місцем їх розташування відповідним Державним кадастровим реєстратором центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
За правилами частини третьої статті 24 Закону №3613-VI державна реєстрація земельних ділянок здійснюється за заявою, зокрема особи, якій за рішенням органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для формування земельної ділянки при передачі її у власність чи користування із земель державної чи комунальної власності, або уповноваженої нею особи.
Відповідно до частини першої статті 123 Земельного кодексу України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі:
надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення;
формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).
Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.
Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.
Відтак, вказаними правовими нормами передбачено обов`язок органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування прийняти рішення про надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування.
Отже з моменту отримання заяви позивача про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для передачі в оренду строком на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за рахунок нерозподілених (невитребуваних) земельних ділянок в адміністративних межах Ташлицької сільської ради (17.06.2016), Смілянська районна державна адміністрація повинна була у місячний строк перевірити цю заяву на відповідність її вимогам закону і за наслідками перевірки - дати дозвіл на розроблення документації із землеустрою або надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
Таке рішення в порядку частини третьої статті 123 Земельного кодексу України Смілянською районною державною адміністрацією оформлено листом від 04.08.2016 №01-14/1947 про відмову у наданні дозволу на розробку технічної документації через те, що позивач не надав жодного документу для ідентифікації і визначення правового статусу земель, на які він претендує, районна державна адміністрація не має правових підстав для задоволення клопотання. У листі також йдеться, що на сьогодні єдиним можливим ідентифікатором земельних ділянок у відповідності до норм пункту 2 статті 16 Закону України "Про земельний кадастр" є їх кадастровий номер.
Водночас, колегія суддів звертає увагу на те, що з 17.06.2016 (дати отримання заяви ОСОБА_1 ) районна державна адміністрація мала обов`язок виконати вимоги статті 123 Земельного кодексу України та у місячний строк прийняти одне з відповідних рішень, передбачених цією правовою нормою.
В абзаці третьому частини третьої статті 123 Земельного кодексу України передбачено, що у разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Верховний Суд, в межах цієї справи враховує встановлені судами попередніх інстанцій обставини, які свідчать про те, що районною державною адміністрацією рішення за заявою позивача прийняте 04.08.2016, тоді як місячний строк для його прийняття в розумінні частини третьої статті 123 Земельного кодексу України для Смілянської районної державної адміністрації почав перебіг з 17.06.2016 та останнім днем строку був 18.07.2016 (17.07.2016 - вихідний день), отже такі повноваження райдержадміністрацією не реалізовано у визначені строки.
В свою чергу, неприйняття жодного з рішень за заявою протягом зазначеного строку, як це передбачено в абзаці третьому частини третьої статті 123 Земельного кодексу України, слід визнати мовчазною згодою на надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.
Водночас, слід зазначити, що, в такому випадку (неприйняття жодного рішення у місячний строк), Земельний кодекс України, пов`язує виникнення у особи права на замовлення розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу з такими умовами: 1) замовлення розроблення документації у місячний строк з дня закінчення строку, встановленого для прийняття рішення щодо заяви про надання дозволу на розроблення технічної документації (з 19.07.2016 по 19.08.2016); 2) письмове повідомлення органу, який мав прийняти рішення щодо його заяви; 3) укладення та надання до письмового повідомлення договору на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Встановлено, позивач 08.08.2016 уклав договір із ТОВ "Теодоліт" про розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки.
10.08.2016 ОСОБА_1 подав до Смілянської районної державної адміністрації повідомлення про замовлення розроблення технічної документації щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для передачі в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. До письмового повідомлення позивач надав копію договору від 08.08.2016, укладеного з ТОВ "Теодоліт".