ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Ситнік О. М., Прокопенка О. Б. на постанову Великої Палати Верховного Суду від 30 червня 2020 року
у справі № 927/999/19 (провадження № 12-37гс20)за позовом Управління капітального будівництва Чернігівської обласної державної адміністрації (далі - Управління) до Новгород-Сіверської міської ради Чернігівської області (далі - міськрада) про зобов`язання вчинити певні дії за касаційною скаргою Управління на постанову Північного апеляційного господарського суду від 03 лютого 2020 року та ухвалу Господарського суду Чернігівської області від 11 грудня 2019 року.
У грудні 2019 року Управління звернулося до суду з указаним позовом, у якому просило зобов`язати відповідача прийняти від розпорядника державних коштів - позивача витрати по об`єкту «Ліквідація наслідків зсуву та ерозійних явищ території провулку Романа Волкова в м. Новгород-Сіверський Чернігівської області» загальною вартістю 550 593,54 грн та по об`єкту «Відновлювальні та протизсувні роботи з реконструкцією перепадного колодязя зливової водовідної каналізації на вул. Монастирській у м. Новгород-Сіверський Чернігівської області» загальною вартістю 291 687,13 грн.
На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що на виконання рішення Чернігівської обласної ради від 20 липня 2016 року № 18-5/VII Управління як замовник робіт і розпорядник коштів уклало договори підряду на виконання робіт за вказаними вище об`єктами, які перебувають на балансі міськради, роботи за якими виконані протягом 2016 - 2017 років у повному обсязі.
Позивач зазначив, що безпідставне ухилення відповідача від прийняття на баланс витрат на ремонт об`єктів, які фактично є власністю територіальної громади міста Новгород-Сіверська, порушує права позивача та може створити негативні наслідки у вигляді накладення штрафних санкцій за порушення ведення бухгалтерського обліку та звітності.
11 грудня 2019 року ухвалою Господарського суду Чернігівської області, залишеною без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 03 лютого 2020 року, відмовлено у відкритті провадження у справі.
Суди вважали, що у вказаних правовідносинах відсутній спір про право, оскільки позовні вимоги обґрунтовані саме бездіяльністю відповідача щодо вирішення питань, які в силу законодавчих приписів належать до виключної компетенції відповідача як органу місцевого самоврядування, тобто здійснення відповідачем владних управлінських функцій. Тому спір має публічно-правовий характер і підлягає розгляду судами адміністративної юрисдикції.
Суди керувалися тим, що предметом цього позову є вимога про зобов`язання міськради прийняти від розпорядника державних коштів - Управління витрати по об`єкту «Ліквідація наслідків зсуву та ерозійних явищ території провулку Романа Волкова в м. Новгород-Сіверський Чернігівської області» загальною вартістю 550 593,54 грн та по об'єкту «Відновлювальні та протизсувні роботи з реконструкцією перепадного колодязя водовідної каналізації по вул. Монастирська в м. Новгород-Сіверський Чернігівської області» загальною вартістю 291 687,13 грн.
Виникнення спірних правовідносин, на думку судів, обумовлено бездіяльністю відповідача щодо вирішення питань, які в силу законодавчих приписів належать до його виключної компетенції як органу місцевого самоврядування, тому законність таких дій (бездіяльності) підлягає перевірці адміністративним судом.
30 червня 2020 року Велика Палата Верховного Суду ухвалила постанову у справі, якою касаційну скаргу Управління задовольнила частково: змінила мотивувальну частину постанови Північного апеляційного господарського суду від 03 лютого 2020 року та ухвали Господарського суду Чернігівської області від 11 грудня 2019 року, виклавши їх у редакції постанови; в іншій частині вказані судові рішення залишила без змін.
Велика Палата Верховного Суду не погодилася з висновками судів попередніх інстанцій про публічно-правову природу спірних правовідносин, зазначивши, що між сторонами відсутні відносини влади та підпорядкування як основний критерій приналежності спору адміністративній юрисдикції.
Стосовно доводів позивача про необхідність розгляду цієї справи в порядку господарського судочинства Велика Палата Верховного Суду з цим не погодилася та керувалася такими міркуваннями.
Зокрема, Велика Палата вважала, що між сторонами у справі відсутні майново-господарські чи організаційно-господарські зобов`язання. Позовні вимоги фактично зводяться до зобов`язання відповідача в судовому порядку оформити та відобразити у фінансовому та бухгалтерському обліку міськради витрати, здійснені позивачем під час проведення робіт, що пов`язані з реалізацією програми охорони навколишнього природного середовища, за рахунок коштів обласного фонду охорони навколишнього середовища. У питаннях щодо здійснення такого обліку відповідачем позивач не є управненою щодо відповідача особою, а заявлена позивачем вимога не спрямована на відновлення становища, яке існувало до порушення.
З огляду на вказане Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що такі вимоги не підлягають розгляду не лише в порядку господарського судочинства, але і взагалі не підлягають судовому розгляду, адже зі змісту вимог не вбачається, що між сторонами у справі існує юридичний спір у розумінні статті 124 Конституції України.
При цьому Велика Палата Верховного Суду зауважила, що питання належного виконання відповідачем вимог щодо здійснення власного фінансового та бухгалтерського обліку, здійснення відображення у вартості об`єктів комунального майна бюджетних витрат на їх відновлення та реконструкцію знаходяться поза зобов`язальними відносинами сторін справи, а підлягають державному контролю зі сторони управненого органу в порядку, визначеному чинним законодавством. Зокрема, контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за порушення бюджетного законодавства врегульовано главами 17 та 18 Бюджетного кодексу України.
Положення пункту 1 частини першої статті 175 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) про те, що суд відмовляє у відкритті провадження у справі, якщо справа не підлягає розгляду за правилами господарського судочинства, Велика Палата Верховного Суду вважала таким, що є застосовним і в тому разі, якщо у справі відсутній юридичний спір, а тому справа не може бути розглянута судами жодної юрисдикції.
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі, однак з інших мотивів.
З таким висновком Великої Палати Верховного Суду не погоджуємося та відповідно до статті 34 ГПК України висловлюємо окрему думку.
Зі змісту позовної заяви Управління вбачається, що на виконання рішення Чернігівської обласної ради від 20 липня 2016 року № 18-5/VII Управління як замовник робіт і розпорядник коштів уклало договори підряду на виконання робіт за вказаними вище об`єктами, які перебувають на балансі міськради, роботи за якими виконані протягом 2016 - 2017 років у повному обсязі.
Так, упродовж указаних років Управління виконувало роботи на об`єктах «Ліквідація наслідків зсуву та ерозійних явищ території провулку Романа Волкова в м. Новгород-Сіверський Чернігівської області» та «Відновлювальні та протизсувні роботи з реконструкцією перепадного колодязя водовідної каналізації по вул. Монастирська в м. Новгород-Сіверський Чернігівської області».
За твердженнями позивача, роботи Управління виконало в повному обсязі. 23 листопада 2017 року міськрада підписала акт приймання-передачі виконавчої та технічної документації. Однак фактичної передачі витрат по об`єктах з балансу Управління на баланс міськради не відбулося. У 2018 та 2019 роках відповідач у відповідь на звернення позивача повідомив про неможливість прийняття об`єктів унаслідок того, що роботи виконано не на належному рівні. За твердженнями позивача, безпідставне ухилення міськради від прийняття на баланс витрат по ремонту об`єктів призвело до того, що вказані об`єкти продовжують обліковуватися на балансі позивача станом на листопад 2019 року, що може створити негативні наслідки для останнього у вигляді штрафних санкцій за порушення правил ведення бухгалтерського обліку та звітності.
Посилаючись на вказане, Управління заявило позовну вимогу про зобов`язання міськради прийняти від розпорядника державних коштів - позивача витрати по об`єкту «Ліквідація наслідків зсуву та ерозійних явищ території провулку Романа Волкова в м. Новгород-Сіверський Чернігівської області» загальною вартістю 550 593,54 грн та по об`єкту «Відновлювальні та протизсувні роботи з реконструкцією перепадного колодязя зливової водовідної каналізації на вул. Монастирській у м. Новгород-Сіверський Чернігівської області» загальною вартістю 291 687,13 грн.
Свою вимогу позивач обґрунтовував статтею 20 Господарського кодексу України (захист прав суб`єктів господарювання та споживачів), згідно з якою держава забезпечує захист прав і законних інтересів суб`єктів господарювання та споживачів (частина перша).
У частині другій цієї статті вказано, що кожний суб`єкт господарювання та споживач має право на захист своїх прав і законних інтересів. Права та законні інтереси зазначених суб`єктів захищаються шляхом:
- визнання наявності або відсутності прав;
- визнання повністю або частково недійсними актів органів державної влади та органів місцевого самоврядування, актів інших суб`єктів, що суперечать законодавству, ущемлюють права та законні інтереси суб`єкта господарювання або споживачів; визнання недійсними господарських угод з підстав, передбачених законом;
- відновлення становища, яке існувало до порушення прав та законних інтересів суб`єктів господарювання;
- припинення дій, що порушують право або створюють загрозу його порушення;
- присудження до виконання обов`язку в натурі;
- відшкодування збитків;
- застосування штрафних санкцій;
- застосування оперативно-господарських санкцій;
- застосування адміністративно-господарських санкцій;
- установлення, зміни і припинення господарських правовідносин;
- іншими способами, передбаченими законом.
У статтях 55, 56 Конституції України закріплено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), яка в силу положень статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Устатті 6 Конвенції закріплено принцип доступу до правосуддя.
Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього