П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
30 червня 2020 року
м. Київ
Справа № 927/999/19
Провадження № 12-37гс20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Рогач Л. І.,
суддів Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О.Р., Князєв В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.
розглянула касаційну скаргу Управління капітального будівництва Чернігівської обласної державної адміністрації (далі - Управління) на постанову Північного апеляційного господарського суду від 3 лютого 2020 року (судді Гаврилюк О. М., Ткаченко Б. О., Сулім В. В.) та ухвалу Господарського суду Чернігівської області від 11 грудня 2019 року (суддя Ноувен М. П.) у справі № 927/999/19 за позовом Управління до Новгород-Сіверської міської ради Чернігівської області (далі - Міськрада) про зобов`язання вчинити певні дії.
УСТАНОВИЛА
1. Короткий зміст позовних вимог
1.1. У грудні 2019 року Управління звернулося до Господарського суду Чернігівської області з позовом до Міськради про зобов`язання прийняти від розпорядника державних коштів - Управління витрати по об`єкту "Ліквідація наслідків зсуву та ерозійних явищ території провулку Романа Волкова в м. Новгород-Сіверський Чернігівської області" загальною вартістю 550 593,54 грн та по об`єкту "Відновлювальні та протизсувні роботи з реконструкцією перепадного колодязя зливової водовідної каналізації по вул. Монастирська в м. Новгород-Сіверський Чернігівської області" загальною вартістю 291 687,13 грн.
1.2. Позов обґрунтовано приписами статей 29, 74 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та доводами щодо бездіяльності відповідача, яка фактично порушує права та може створити негативні наслідки для позивача у вигляді накладення штрафних санкцій за порушення ведення бухгалтерського обліку та звітності.
2. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2.1. Ухвалою Господарського суду Чернігівської області від 11 грудня 2019 року відмовлено у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 175 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), позовну заяву разом із доданими документами повернуто позивачу.
2.2. Місцевий господарський суд дійшов висновку, що у цій справівідсутній спір про право, оскільки позивач обґрунтовує позовні вимоги саме бездіяльністю відповідача щодо прийняття на баланс витрат, тобто спір виник за участю суб`єкта владних повноважень, є публічно-правовим і підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
2.3. Постановою Північного апеляційного господарського суду від 3 лютого 2020 року ухвалу Господарського суду Чернігівської області від 11 грудня 2019 року залишено без змін.
2.4. Суд апеляційної інстанції погодився з висновками, що звернення до суду обумовлено бездіяльністю відповідача щодо вирішення питань, які в силу законодавчих приписів належать до його виключної компетенції як органу місцевого самоврядування, тому законність таких дій (бездіяльності) підлягає перевірці саме адміністративним судом.
2.5. Також суд відхилив доводи скаржника щодо відмови позивачу судом адміністративної юрисдикції у відкритті провадження у справі № 620/3403 з підстав невіднесення спору до спору адміністративної юрисдикції, вказавши про право сторін на оскарження ухвали суду.
3. Короткий зміст касаційної скарги, надходження справи до Великої Палати Верховного Суду
3.1. У березні 2020 року Управління подало до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Північного апеляційного господарського суду від 3 лютого 2020 року та ухвалу Господарського суду Чернігівської області від 11 грудня 2019 року, в якій просило скасувати вказані рішення як такі, що перешкоджають подальшому провадженню у справі, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
3.2. Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 27 квітня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Управління, а ухвалою від 25 травня 2020 року справу № 927/999/19 разом з указаною касаційною скаргою передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 302 ГПК України.
3.3. Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду вказав, що за доводами касаційної скарги суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що спір у цій справі підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства, та про відмову у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 175 ГПК України, оскільки у спорі відсутні відносини влади і підпорядкування, натомість між сторонами склалися господарські правовідносини, які, враховуючи положення пункту 1 частини першої статті 20 ГПК України, мають бути розглянуті саме за правилами ГПК України та не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства. Таким чином, на переконання скаржника, має місце порушення правил юрисдикції.
3.4. Ухвалою від 16 червня 2020 року Велика Палата Верховного Суду прийняла до розгляду справу № 927/999/19 та призначила її до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.
4. Позиція учасників справи
4.1. У відзиві Міськрада заперечила проти задоволення касаційної скарги, зазначивши, що в цьому випадку відсутні визначені законом підстави вважати, що спірні правовідносини повинні вирішуватися в порядку господарського судочинства, та просила залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.
5. Мотиви, якими керується Велика Палата Верховного Суду, та застосоване нею законодавство
5.1. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
5.2. Статтею 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
5.3. Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
5.4. Частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
5.5. Відповідно до частини четвертої статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
5.6. Пунктом 3 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
5.7. Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень", згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України визначається як орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
5.8. Таким чином, як справу адміністративної юрисдикції розуміють переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є суб`єкт, що здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Тобто справою адміністративної юрисдикції є спір, який виник між двома (кількома) конкретними суб`єктами правовідносин, у яких хоча б один з них законодавчо уповноважений приймати рішення, надсилати приписи, давати вказівки, обов`язкові до виконання іншими учасниками правовідносин.
5.9. Натомість визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
5.10. Отже, під час визначення предметної юрисдикції справ суд повинен виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
5.11. Звертаючись із позовом у цій справі, позивач вказав на виникнення між ним та відповідачем правовідносин з оформлення передачі виконаних робіт (замовником та розпорядником бюджетних коштів за якими є позивач) відповідачу як власнику об`єктів, на яких виконано такі роботи; позивач вважає, що відповідач безпідставно відмовляється від підписання документації, необхідної для відображення фактичної передачі витрат за об`єктами з балансу Управління на баланс Міськради, і саме вказані обставини визначив підставою для звернення з позовом.
5.12. Відмовляючи у відкритті провадження у цій справі, суди першої та апеляційної інстанцій, з посиланням на приписи статті 116 Бюджетного кодексу України, статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та статті 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", вказали, що управління та розпорядження державним та комунальним майном є організаційно-правовою діяльністю суб`єктів владних повноважень - органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а необґрунтована відмова в реєстрації бюджетного зобов`язання є бюджетним правопорушенням. Відповідно суди дійшли висновку, що цей спір є спором публічно-правовим та не може розглядатись у порядку господарського судочинства.
5.13. Однак Велика Палата Верховного Суду зауважує, що за положеннями Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (стаття 2 зазначеного Закону); відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом (частина перша статті 18 зазначеного Закону).
5.14. Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень (стаття 20 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").
5.15. Водночас правовий статус, завдання та функції позивача визначені Положенням про Управління капітального будівництва Чернігівської обласної державної адміністрації, затвердженим розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 3 квітня 2018 року № 183.
5.16. За змістом цього Положення позивач є неприбутковою установою обласної державної адміністрації та не наділений жодними владними управлінськими функціями щодо відповідача - органу місцевого самоврядування (в тому числі у зв`язку зі здійсненням функцій розпорядника бюджетних коштів та замовника виконаних робіт на об`єктах відповідача), як і функціями державного контролю за виконанням відповідачем - органом місцевого самоврядування - вимог бюджетного законодавства.