ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 липня 2020 року
м. Київ
справа № 824/766/18-а
адміністративне провадження № К/9901/1391/20
№К/9901/34256/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Мартинюк Н.М.,
Шишова О.О.,
за участі:
секретаря судового засідання Кравченко Р.О.,
позивача - ОСОБА_1,
представника позивача - Поляк М.В.,
представника відповідача - Попова А.С.,
третя особа - не з`явилась,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційними скаргами Чернівецької міської ради та ОСОБА_2
на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 23.04.2019 (головуючий суддя - О.В. Боднарюк, судді - Т.М. Брезіна, В.К. Левицький)
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.11.2019 (головуючий суддя - В.Ю. Сторчак, судді - Р.В. Ватаманюк, О.О. Сушко)
у справі № 824/766/18-а
за позовом ОСОБА_1
до Чернівецької міської ради,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - ОСОБА_2,
про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на посаді і стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Чернівецької міської ради, в якому, з урахуванням доповнення до позовної заяви, просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26.07.2018 № 1333 про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 ;
- поновити ОСОБА_1 на посаді Чернівецького міського голови з 26.07.2018;
- стягнути з Чернівецької міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу та всі судові витрати;
- допустити негайне виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді Чернівецького міського голови та стягнення заробітної плати на його користь в межах суми стягнення за один місяць.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням норм Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування" та процедури визначеної Регламентом Чернівецької міської ради VII скликання №105 від 02.02.2016, зокрема: в оскаржуваному рішенні не зазначено, з яких підстав достроково припинено повноваження міського голови, а є лише посилання на частину другу та третю статті 79 Закону України "Про місцеве самоврядування"; проект оскаржуваного рішення не відповідає вимогам Регламенту, оскільки у мотивувальній частині не зазначено: обставини, які стосуються необхідності прийняття цього рішення, не зазначена інформація про виконавців та ким вноситься проект, не вказано перелік осіб, якими погоджено цей проект та дата громадського обговорення, не додано необхідних документів до проекту рішення, що є порушенням частини четвертої статті 70 Регламенту; всупереч вимог статті 74 Регламенту відповідачем до проекту рішення про дострокове припинення повноважень голови не додано документи, які стали підставою для підготовки та внесення проекту рішення, протокол (витяг з протоколу) постійної комісії з рекомендаціями і висновками, та інші необхідні документи, тощо; в порушення вимог Закону України "Про місцеве самоврядування", Регламенту та Статуту територіальної громади м. Чернівці питання про дострокове припинення повноважень міського голови вирішено відповідачем без громадських слухань, обговорень та без проведення консультацій з громадськістю; всупереч вимог статей 76-77 Регламенту автором проекту рішення про дострокове припинення повноважень міського голови внесено цей проект на розгляд сесії міської ради для розгляду, незважаючи на висновок юридичного управління Чернівецької міської ради, згідно якого проект оскаржуваного рішення не відповідає вимогам чинного законодавства та у зв`язку із чим управлінням рекомендовано зняти з розгляду цей проект. Тому, позивач вважає, що відповідачем порушено порядок і процедуру щодо попереднього розгляду оскаржуваного рішення (проекту).
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 23.04.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.11.2019, адміністративний позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано рішення 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26.07.2018 № 1333 про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 . Поновлено ОСОБА_1 на посаді Чернівецького міського голови з 26.07.2018. Стягнуто з Чернівецької міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 296 555,82 грн. Рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді Чернівецького міського голови та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу за один місяць - допущено до негайного виконання.
4. Задовольняючи позов суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, прийшов до висновку, що оскаржуване рішення 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26.07.2018 № 1333 про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 не узгоджується з вимогами частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, які визначають, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія). Крім того, задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачем не доведено фактів порушень зі сторони позивача вимог Законів, Конституції України або нормативних актів локальної дії, в той час коли депутати міської ради не наділені повноваженнями встановлювати факт порушення відповідних норм.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить рішення судів скасувати, постановити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
6. В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач вказує, що оскаржуване рішення прийнято органом, який визначений як повноважний для прийняття такого рішення в силу приписів частини другої статті 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", застосування яких залежить від певних чинників - від надання оцінки депутатським корпусом діям міського голови, які становлять порушення Конституції або законів України, прав і свобод громадян, або ж не забезпечення здійснення наданих йому повноважень. Зауважує, що оскаржуване рішення є наслідком діяльності колегіального органу, який голосував у складі 29 депутатів і міського голови, які і приймали рішення. Зазначає, що судами не надано належної правової оцінки того, що при прийнятті рішення відповідачем були дотримані вимоги Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" щодо форми, способу та підстав прийнятого рішення; на порушення відповідачем конкретних вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" чи Регламенту Чернівецької міської ради суди попередніх інстанцій не вказують.
7. Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача, у касаційній скарзі посилаючись на те, що судами попередніх інстанцій при вирішення справи не надано правильну правову оцінку обставинам справи, просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, постановити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
8. Обґрунтування вимог касаційної скарги ОСОБА_2 аналогічні за змістом обґрунтуванням касаційної скарги відповідача.
Позиція інших учасників справи
9. У відзиві на касаційну скаргу позивач з доводами та вимогами відповідача не погоджується, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
10. Ухвалою Верховного Суду від 17.12.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Чернівецької міської ради.
11. Ухвалою Верховного Суду від 20.01.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_2
12. Ухвалою Верховного Суду від 16.06.2020 справу призначено до касаційного розгляду у судовому засіданні.
13. Відповідач у судовому засіданні підтримав вимоги касаційної скарги з підстав, викладених у касаційній скарзі, просив рішення судів попередніх інстанцій скасувати, постановити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
14. Позивач та його представник у судовому засіданні заперечували проти задоволення касаційних скарг відповідача та третьої особи, посилаючись на порушення відповідачем при прийнятті рішення вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламенту Чернівецької міської ради.
15. Третя особа у судове засідання не з`явилась, про дату, час та місце судового засідання повідомлена належним чином. 10.07.2020 ОСОБА_2 подано до суду клопотання про розгляд справи в судовому засіданні без його участі та без участі його представника. Зазначив, що подану ним касаційну скаргу підтримує в повному обсязі та повідомив, що ним підтримуються доводи касаційної скарги, яка була подана від імені Чернівецької міської ради, просить задовольнити подані касаційні скарги в повному обсязі.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
16. Рішенням Чернівецької міської ради від 29.05.2014 №1203 ОСОБА_1 обрано Чернівецьким міським головою, що підтверджується записами в трудовій книжці.
17. Рішенням 43 сесії Чернівецької міської ради VII скликання "Про обрання секретаря Чернівецької міської ради" №963 від 30.11.2017 секретарем Чернівецької міської ради VII скликання обрано ОСОБА_2
18. Перебуваючи на посаді Чернівецького міського голови, позивачем прийнято ряд рішень, окрім іншого: 08.07.2014 розпорядження №571-к "Про призначення радника Чернівецького міського голови"; 04.01.2016 розпорядження №01-к "Про штатну чисельність виконавчих органів міської ради на 2016 рік"; 16.01.2016 розпорядження №19-р "Про зупинення рішення міської ради VII скликання від 12.01.2016 №73 "Про кількісний склад виконавчого комітету Чернівецької міської ради VII скликання"; 29.02.2016 розпорядження №196-к "Про звільнення заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради"; розпорядженням від 11.04.2016 №346-к звільнено секретаря виконавчого комітету міської ради; 30.12.2016 розпорядження №1701-к "Про штатну чисельність виконавчих органів міської ради на 2017 рік"; 17.05.2017 розпорядження №487-к, яким внесено доповнення до кадрового резерву відділу інвестицій та міжнародних зв`язків міської ради на 2017 рік; розпорядженням від 19.05.2017 №493-к призначено головного спеціаліста сектору міжнародних зв`язків відділу інвестицій та міжнародних зв`язків міської ради; розпорядженням 19.05.2017 №495-к призначено радника Чернівецького міського голови; 19.05.2017 розпорядження №497-к, яким внесено доповнення до кадрового резерву департаменту житлово-комунального господарства міської ради на 2017 рік; 22.05.2017 розпорядження "Про призначення директора департаменту житлово-комунального господарства міської ради"; 16.06.2017 розпорядження №680-к "Про внесення змін до кадрового резерву департаменту економіки міської ради на 2017 рік"; розпорядженням від 16.06.2017 №682-к призначено директора департаменту економіки міської ради; 20.06.2017 розпорядження №716-к "Про увільнення директора департаменту економіки міської ради"; 05.07.2017 розпорядження №340-р "Про зупинення дії рішення Чернівецької міської ради VII скликання від 30.06.2017 №757 "Про внесення змін та доповнень до Регламенту Чернівецької міської ради VII скликання, затвердженого рішенням міської ради VII скликання від 02.02.2016 №105 із змінами та доповненнями"; 10.10.2017 розпорядження №497-р "Про створення комісії з приймання-передачі в комунальну власність територіальної громади м. Чернівців нежитлових будівель станцій підйому за адресами вул. Барнаульська, 8-А та вул. Комунальників, 5-А від Товариства з додатковою відповідальністю "Кварц"; 21.11.2017 розпорядження №1525-к "Про затвердження функціональних повноважень Чернівецького міського голови, керівників міської ради"; 29.12.2017 розпорядження №1620-к "Про звільнення начальника комунального підприємства "Чернівецьке тролейбусне управління"; розпорядженням №1621-к від 29.12.2017 виконання обов`язків начальника комунального підприємства "Чернівецьке тролейбусне управління" тимчасово покладено на головного інженера цього підприємства; 29.12.2017 розпорядження №1622-к "Про штатну чисельність виконавчих органів міської ради на 2018 рік"; 04.04.2018 розпорядження №349-кв про відрядження в м.Вінницю та покладення обов`язків міського голови на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради; 06.04.2018 розпорядження №363-кв про надання частин щорічних оплачуваних відпусток та покладення на період відпустки обов`язки міського голови на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради; розпорядженням від 10.05.2018 №401-к призначено директора департаменту економіки міської ради; 12.06.2018 розпорядження №258-р "Про зупинення дії пункту 2 рішення міської ради VII скликання від 07.06.2018 №1281 "Про внесення змін до персонального та кількісного складу виконавчого комітету Чернівецької міської ради VII скликання".
19. На засіданні Погоджувальної ради Чернівецької міської ради VII скликання 23.07.2018 вирішено рекомендувати міському голові скликати позачергове засідання виконавчого комітету міської ради та попередньо розглянути проект рішення міської ради "Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 " (за - 7 членів погоджувальної ради).
20. Засідання постійних комісій Чернівецької міської ради відбулись 23.07.2018, 24.07.2018 та 25.07.2018, зокрема: з питань економки, підприємництва, інвестицій та туризму; з питань бюджету та фінансів; з питань гуманітарної політики; з питань земельних відносин, архітектури та будівництва; з питань житлово-комунального господарства та охорони навколишнього середовища.
21. В кожному із 5-ти протоколів порядку денного засідань вказаних комісій, в пункті 1 питання: "Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1" - доповідачем був ОСОБА_2 . При цьому, в рекомендаціях комісій міститься інформація виключно про те, що ОСОБА_2 зробив усну заяву про конфлікт інтересів.
22. За результатами розгляду проекту рішення про "Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 " 26.07.2018 юридичним управлінням Чернівецької міської ради складено висновок до проекту, в якому (окрім іншого) зазначено про те, що обґрунтування дострокового припинення повноважень міського голови не переконливі, носять оціночний характер, не мають юридичної визначеності. У зв`язку з вказаним, юридичне управління пропонувало зняти з розгляду проект рішення Чернівецької міської ради "Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 ".
23. Засідання лічильної комісії 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання відбулось 26.07.2018. Згідно Протоколу №3 засідання лічильної комісії 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26.07.2018 депутати міської ради та міський голова слухали питання - про результати таємного голосування щодо питання "Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 ".
24. Згідно вказаного протоколу для участі у голосуванні виготовлено 43 бюлетені. На сесії присутні 41 депутат міської ради. Бюлетені отримали 30 депутатів міської ради та міський голова. Участь у голосуванні взяли 30 депутатів міської ради, в тому числі міський голова. При відкритті скриньки виявлено 30 бюлетенів. Визнано недійсним 1 бюлетень. Не використано 13 бюлетенів.
25. Згідно відомості про отримання бюлетенів для таємного голосування щодо питання "Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови" від 26.07.2018 бюлетені отримали 30 депутатів Чернівецької міської ради, в тому числі і міський голова.
26. За результатами таємного голосування (29 голосів "за") прийнято рішення про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1
27. Рішенням 59 сесії VII скликання від 26.07.2018 №1333 Чернівецька міська рада, керуючись частиною другою та третьою статті 42, частиною другою та третьою статті 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", враховуючи протокол лічильної комісії №3, а також керуючись пунктом 16 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" вирішила - достроково припинити повноваження Чернівецького міського голови ОСОБА_1 (пункті 1 резолютивної частини рішення).
28. Секретарем Чернівецької міської ради ОСОБА_2 27.07.2018 прийнято розпорядження №1094-к про проведення розрахунку з ОСОБА_1
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
29. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Положеннями частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
31. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".
32. Відповідно до частин першої-третьої статті 12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.
Сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України.
Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.
33. Згідно із частиною третьою статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади. Не пізніш як на п`ятнадцятий день після звільнення з посади або смерті сільського, селищного, міського голови особа, яка на цей час відповідно до закону здійснює повноваження сільського, селищного, міського голови, звертається до Верховної Ради України з клопотанням щодо призначення позачергових виборів сільського, селищного, міського голови.
Таке клопотання розглядається Верховною Радою України не пізніше ніж у дев`яностоденний строк з дня дострокового припинення повноважень відповідного сільського, селищного, міського голови.
34. Абзацом першим частини другої статті 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.
35. Відповідно до частини третьої статті 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності підстав, передбачених абзацом першим частини другої цієї статті, можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради. Порядок проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови визначається законом про місцеві референдуми.