ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 липня 2020 року
м. Київ
справа №0240/3661/18-а
адміністративне провадження №№К/9901/11181/19, К/9901/13902/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Мельник-Томенко Ж.М., Шишова О.О.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №0240/3661/18-a
за позовом ОСОБА_1
до Антимонопольного комітету України
про визнання протиправним і скасування наказу,
за касаційними скаргами Антимонопольного комітету України
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Курка О.П., суддів Совгири Д.І., Боровицького О.А.)
і додаткову постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 3 квітня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Курка О.П., суддів Совгири Д.І., Боровицького О.А.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у жовтні 2018 року звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним і скасувати наказ відповідача №859-вк від 1 жовтня 2018 року "Про накладення дисциплінарного стягнення" і стягнути з відповідача всі понесені позивачем судові витрати.
В обґрунтування позовних вимог зазначає, що для видання оскаржуваного наказу не було законних підстав, оскільки ОСОБА_1 не вчиняв порушення, за яке до нього могло бути застосовано дисциплінарне стягнення.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 8 січня 2019 року у позові відмовлено.
Судове рішення мотивоване тим, що позивач, наділяючи працівників Відділення повноваженнями безперешкодного доступу до місць зберігання інформації, в тому числі і до документів та комп`ютерів, магнітних носіїв, які не визначені нормами статей 17, 22, 22-1 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" та Положенням про територіальне відділення Комітету, без проведення перевірки (в розумінні Положення про перевірки), перевищив свої службові повноваження, а відтак, оскаржуваний наказ винесено правомірно.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року скасовано рішення суду першої інстанції й ухвалено нову постанову про задоволення позову.
Визнано протиправним і скасовано наказ №859-вк від 1 жовтня 2018 року "Про накладення дисциплінарного стягнення".
Стягнуто на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Антимонопольного комітету України понесені судові витрати зі сплати судового збору в розмірі: 1762 грн і витрати на професійну правничу допомогу за розгляд справи в суді першої інстанції у розмірі: 22279,40 грн.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що погодження на притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності Головою Комітету не надавалось. Оскаржуваний наказ не був погоджений із головою Антимонопольного комітету України, а відтак, виконуючий обов`язки керівника апарату Антимонопольного комітету України Ю.Литвин не мав права без такого погодження застосовувати до позивача дисциплінарне стягнення.
Також, підставою для притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності було надання ним повноважень працівникам відділення у службових дорученнях на безперешкодний доступ до місць зберігання інформації в тому числі і до документів та комп`ютерів, магнітних носіїв тощо, отримувати копії інформації, документів та інших матеріалів, необхідних для проведення розслідування у справі. Суд апеляційної інстанції не погодився з доводами суду першої інстанції, що даючи зазначені повноваження працівникам відділення без проведення перевірки, позивач перевищив свої службові повноваження.
Додатковою постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 3 квітня 2019 року стягнуто на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Антимонопольного комітету України понесені витрати на професійну правничу допомогу за розгляд справи в суді апеляційної інстанції у розмірі: 12294,40 грн.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року Антимонопольний комітет України (надалі також - "Комітет") просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції й залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Скаржник зазначає, що оскаржуваний наказ насправді був погоджений Головою Комітету, але суд апеляційної інстанції неправильно встановив обставини справи, не перелічив докази, досліджені судом, не надав доказам належної правової оцінки, чим порушив норми процесуального права, зокрема статті 9, 90, 306 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також - "КАС України").
Також скаржник вказує про те, що Голова Відділення Комітету наділений повноваженнями на право безперешкодного доступу до місць зберігання інформації, у тому числі й до комп`ютерів об`єкта перевірки виключно під час проведення перевірки дотримання законодавства про захист економічної конкуренції, що було залишено судом апеляційної інстанції поза увагою. Відтак, на думку скаржника, суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права, а саме статті 17, 22 Закону України "Про Антимонопольний комітет України", пункти 22, 23 Правил і пункти 16, 20, 33, 45 Положення про перевірку.
У касаційній скарзі на додаткову постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 3 квітня 2019 року Комітет просить скасувати додаткову постанову суду апеляційної інстанції й ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні заяви позивача про ухвалення додаткового рішення суду про розподіл судових витрат на професійну правничу допомогу за розгляд справи в суді апеляційної інстанції.
Скаржник зазначає, що додаткова постанова не містить жодного обґрунтування "розумної необхідності судових витрат" і складності справи, часових витрат адвоката на підготовку та розгляд справи щодо заявленої суми витрат на професійну правничу допомогу. Суд не з`ясував, чи є заявлена сума судових витрат співмірною зі складністю цієї справи. Тому, на думку скаржника, додаткове рішення суду апеляційної інстанції не відповідає вимогам статті 134 КАС України.
Позивач надав суду свої відзиви на касаційні скарги, у яких він просить залишити їх без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 обіймає посаду голови Вінницького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України та як керівник територіального органу державної влади відноситься до посади категорія "Б" державних службовців, що передбачено пунктом 2 частини другої статті 6 Закону України "Про державну службу".
Відповідно до частини третьої статті 12 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" голова територіального відділення та його заступник призначаються та звільняються Головою Антимонопольного комітету України.
Відповідно до пункту 6 Положення про територіальне відділення Антимонопольного комітету України, затвердженого розпорядженням Антимонопольного комітету України №32-р від 23 лютого 2001 року, територіальне відділення Комітету очолює голова відділення, який призначається та звільняється Головою Комітету.
Відповідно до наказу виконуючого обов`язки керівника апарату Комітету від 29 серпня 2018 року №757-ВК дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ Комітету (далі - "Дисциплінарна комісія") відкрито дисциплінарне провадження відносно ОСОБА_1, Голови Вінницького обласного територіального відділення Комітету (далі - "Дисциплінарне провадження") на підставі доповідної записки директора Департаменту конкурентної політики Білянського О.І. від 17 серпня 2018 року №200-01/4769.
У доповідній записці про притягнення до дисциплінарної відповідальності Голови Вінницького обласного територіального відділення Комітету ОСОБА_1 від 17 серпня 2018 року №200-01/4769 було зазначено, що згідно з наказом Голови Комітету від 13 серпня 2018 року №90 "Про проведення перевірки" проводиться комплексна перевірка діяльності Вінницького обласного територіального відділення Комітету (далі також - "Відділення") за підсумками роботи у 2016 - 2017 роках та І півріччя 2018 року. Під час проведення перевірки членами комісії з перевірки Відділення виявлено, що в ході розгляду заяв та справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції позивач на підставі статей 17, 22, 22-1 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" та Положення про територіальне відділення Антимонопольного комітету України уповноважував працівників Відділення службовими дорученнями здійснювати, зокрема, такі повноваження: "мати безперешкодний доступ до місць зберігання інформації в тому числі і до документів та комп`ютерів, магнітних носіїв тощо, отримувати копії інформації, документів та інших матеріалів, необхідних для проведення розслідування у справі".
Як наслідок, за результатами розгляду дисциплінарної справи прийнято наказ №859-вк від 1 жовтня 2018 року "Про накладення дисциплінарного стягнення", який підписав Ю.Литвин як виконуючий обов`язки керівника апарату Антимонопольного комітету України. В цьому наказі зазначено, що відповідно до статті 64, пункту 5 частини другої статті 65, статті 66, частини першої, другої, п`ятої статті 77 Закону України "Про державну службу", статей 147-149 КЗпП України, пункту 3.10 Положення про преміювання, затвердженого наказом Голови Комітету від 3 березня 2018 року №23, за неналежне виконання службових обов`язків, яке полягає у наданні працівникам Вінницького обласного територіального відділення Комітету повноважень, що не передбачені нормами чинного законодавства, які визначають повноваження голови територіального відділення Комітету, а саме нормами Закону України "Про Антимонопольний комітет України" та Положення про територіальне відділення Антимонопольного комітету України, оголошено догану ОСОБА_1, голові Вінницького обласного територіального відділення Комітету і позбавлено його преміальних виплат за четвертий квартал 2018 року.
Вважаючи наказ №859-вк від 1 жовтня 2018 року "Про накладення дисциплінарного стягнення" протиправним, позивач звернувся з цим позовом до суду.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до статті 1 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" Антимонопольний комітет України є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель.
Стаття 5 цього Закону визначає, що Антимонопольний комітет України здійснює свою діяльність відповідно до Конституції України, законів України "Про захист економічної конкуренції", "Про захист від недобросовісної конкуренції", "Про державну допомогу суб`єктам господарювання", цього Закону, інших законів та нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до цих законів.
Антимонопольний комітет України утворюється у складі Голови та восьми державних уповноважених. Голова Антимонопольного комітету України має першого заступника та заступника Голови Антимонопольного комітету України, які призначаються з числа державних уповноважених. У разі необхідності для забезпечення здійснення Антимонопольним комітетом України окремих завдань за рішенням Президента України в Антимонопольному комітеті України додатково вводиться посада заступника Голови Антимонопольного комітету України. Антимонопольний комітет України утворює територіальні відділення, а в разі необхідності здійснює їх реорганізацію чи ліквідацію. Антимонопольний комітет України і його територіальні відділення становлять систему органів Антимонопольного комітету України, яку очолює Голова Комітету. Антимонопольний комітет України, його територіальні відділення є юридичними особами, мають поточні та вкладні (депозитні) рахунки в установах банку, печатки із зображенням Державного герба України та своїм найменуванням. Антимонопольний комітет України, адміністративні колегії Антимонопольного комітету України, державні уповноважені Антимонопольного комітету України, адміністративні колегії територіальних відділень Антимонопольного комітету України є органами Антимонопольного комітету України (стаття 6 вказаного Закону).
Для реалізації завдань, покладених на Антимонопольний комітет України, в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі утворюються територіальні відділення Антимонопольного комітету України, повноваження яких визначаються Комітетом у межах його компетенції. У разі необхідності можуть утворюватися міжобласні територіальні відділення. Повноваження територіальних відділень Антимонопольного комітету України визначаються цим Законом, іншими актами законодавства. Повноваження територіального відділення Антимонопольного комітету України не можуть виходити за межі повноважень Антимонопольного комітету України, визначених законом. Територіальне відділення Антимонопольного комітету України очолює голова територіального відділення. Голова територіального відділення та його заступник призначаються та звільняються Головою Антимонопольного комітету України. Заступник голови територіального відділення призначається та звільняється Головою Комітету за поданням голови територіального відділення. Обмеження щодо порядку призначення голів територіальних відділень Антимонопольного комітету України та їх заступників, у тому числі шляхом встановлення обов`язку погодження з іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування кандидатур на ці посади, не допускається. Територіальне відділення Антимонопольного комітету України підконтрольне та підзвітне Антимонопольному комітету України.
Згідно статті 1 Закону України "Про державну службу" державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: (1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; (2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; (3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; (4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; (5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; (6) управління персоналом державних органів; (7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.
Основні обов`язки державних службовців визначені статтею 8 Закону України "Про державну службу", зокрема, державний службовець зобов`язаний: (1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; (2) дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки; (3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина; (4) з повагою ставитися до державних символів України; (5) обов`язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов`язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації; (6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; (7) сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки; (8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України; (9) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції; (10) запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби; (11) постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності; (12) зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв`язку з виконанням посадових обов`язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню; (13) надавати публічну інформацію в межах, визначених законом.
Державні службовці виконують також інші обов`язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах.
У разі виявлення державним службовцем під час його службової діяльності або поза її межами фактів порушення вимог цього Закону з боку державних органів, їх посадових осіб він зобов`язаний звернутися для забезпечення законності до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Норми статті 61 Закону України "Про державну службу" визначають, що службова дисципліна забезпечується шляхом: (1) дотримання у службовій діяльності вимог цього Закону та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби та виконання правил внутрішнього службового розпорядку; (2) формування керівником державної служби у підпорядкованих державних службовців високих професійних якостей, сумлінного ставлення до виконання своїх посадових обов`язків, поваги до прав і свобод людини і громадянина, їхньої честі та гідності, а також до держави, державних символів України; (3) поєднання керівниками усіх рівнів методів переконання, виховання і заохочення із заходами дисциплінарної відповідальності щодо підпорядкованих державних службовців; (4) поєднання повсякденної вимогливості керівників до підпорядкованих державних службовців з постійною турботою про них, виявленням поваги до їхньої честі та гідності, забезпеченням гуманізму та справедливості.
Частиною 1 статті 64 Закону України "Про державну службу" встановлено, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
Відповідно до частини 1 статті 65 Закону України "Про державну службу" підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто, протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
Підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення (частина перша статті 65 вказаного Закону).
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Законом України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема до Глави 2 "Касаційне провадження" Розділу ІІІ "Перегляд судових рішень".