ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 липня 2020 року
м. Київ
справа № 812/1267/17
адміністративне провадження №К/9901/54495/18, №К/9901/54425/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Дашутіна І.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №812/1267/17
за позовом ОСОБА_1
до Марківської районної державної адміністрації Луганської області,
за участю Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Луганській області,
про визнання незаконним і скасування розпорядження, поновлення на посаді, зобов`язання виплатити допомогу з тимчасової втрати працездатності, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу і затримки розрахунку при звільненні,
за касаційними скаргами ОСОБА_1 і Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Луганській області
на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 6 лютого 2018 року (прийняте у складі: головуючого судді Секірської А.Г.)
і постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2018 року (прийняту у складі: головуючого судді Шишова О.О., суддів Сіваченка І.В., Василенко Л.А.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2017 року ОСОБА_1 звернувся з адміністративним позовом до Марківської районної державної адміністрації Луганської області (далі також - "Марківська РДА"), в якому, з урахуванням уточнень, просив:
- визнати незаконним і скасувати розпорядження заступника голови, виконувача обов`язки голови Марківської РДА Копатька І.Л. №217-к "Про визначення дати припинення роботи на посаді голови Марківської райдержадміністрації" (далі також - "Розпорядження №217-к");
- поновити позивача на посаді голови Марківської РДА з 21 липня 2017 року;
- зобов`язати відповідача здійснити нарахування і виплату ОСОБА_1 допомоги з тимчасової втрати працездатності за періоди з 22 травня 2017 року до 2 червня 2017 року, з 6 червня 2017 року до 16 червня 2017 року, з 21 червня 2017 року до 30 червня 2017 року, з 10 липня 2017 року до 21 липня 2017 року, з 24 липня 2017 року до 2 серпня 2017 року;
- стягнути з відповідача на користь позивача середній заробіток за період вимушеного прогулу з 3 серпня 2017 року і за весь час затримки виплати належних йому при звільненні сум.
В обґрунтування позову ОСОБА_1 вказує, що оскаржуване розпорядження видане Копатьком І.Л. як заступником голови та виконувачем обов`язки голови Марківської РДА з перевищенням службових повноважень, всупереч Конституції України, Закону України "Про місцеві державні адміністрації" і у період тимчасової непрацездатності позивача. У зв`язку з цим вважає своє звільнення протиправним, а права, пов`язані з проходженням публічної служби, порушеними.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Луганський окружний адміністративний суд рішенням від 6 лютого 2018 року позов задовольнив частково: зобов`язав Марківську РДА провести нарахування і виплату позивачу допомоги з тимчасової втрати працездатності на підставі листків непрацездатності:
- від 2 червня 2017 року серії АГІО № 674242 за період з 22 травня 2017 до 2 червня 2017 року;
- від 16 червня 2017 року серії АГТ № 276689 за період з 6 червня 2017 року до 16 червня 2017 року;
- від 30 червня 2017 року серії АГТ № 352616 за період з 21 червня 2017 року до 30 червня 2017 року;
- від 21 липня 2017 року серії АГТ № 353839 за період з 10 липня 2017 року до 21 липня 2017 року.
У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Це рішення мотивоване тим, що: (1) відповідач правомірно прийняв оскаржуване розпорядження під час тимчасової непрацездатності позивача, оскільки вимоги частини третьої статті 40 Кодексу законів про працю України (далі - "КЗпП України") не поширюються на випадок ОСОБА_1, так як підстави його звільнення не охоплюються поняттям "розірвання трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу"; (2) оскаржуване розпорядження прийнято Копатьком І.Л. як заступником голови та виконувачем обов`язки голови Марківської РДА в межах його повноважень; (3) оскільки Розпорядження Президента України, на підставі якого прийнято оскаржуване розпорядження, є чинним, то підстави для поновлення позивача на роботі відсутні; (4) підстави для виплати позивачеві середнього заробітку за час затримки розрахунку при звільненні відсутні, оскільки судами встановлено відсутність вини роботодавця у ненарахуванні позивачеві належних йому сум матеріального забезпечення у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю. До того ж цей спір не може вважатися спором про розмір сум, належних працівникові при звільненні у розумінні статей 116, 117 КЗпП України; (5) трудові відносини відповідача з ОСОБА_1 були припинені 21 липня 2017 року, а тому суд дійшов висновку, що до цього часу він має право на отримання матеріального забезпечення у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю. Натомість після припинення трудових відносин позивач втратив право на отримання вказаного матеріального забезпечення.
Донецький апеляційний адміністративний суд постановою від 16 травня 2018 року рішення суду першої інстанції змінив, доповнивши його резолютивну частину абзацом другим такого змісту:
"Визнати протиправним і скасувати рішення комісії з соціального страхування Марківської РДА про відмову у призначенні допомоги з тимчасової втрати працездатності на підставі листків непрацездатності від 2 червня 2017 року серії АГО № 674242 за період з 2 червня 2017 року; від 16 червня 2017 року серії АГТ №276689 за період з 6 червня 2017 року до 16 червня 2017 року; від 30 червня 2017 року серії АГТ № 352616 за період з 21 червня 2017 року до 30 червня 2017 року; від 21 липня 2017 року серії АГТ № 353839 за період з 10 липня 2017 року до 21 липня 2017 року".
Так, суд апеляційної інстанції повністю погодився з мотивами суду першої інстанції, однак вирішив вийти за межі позовних вимог для ефективного захисту прав позивача і скасувати рішення комісії з соціального страхування Марківської РДА, якими ОСОБА_1 відмовлено у призначенні допомоги з тимчасової втрати працездатності на підставі тих листків, які добровільно не оплатив відповідач і періоди за якими закінчуються датою припинення трудових відносин між позивачем і відповідачем.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі ОСОБА_1 (далі також - "скаржник-1") просить скасувати рішення Луганського окружного адміністративного суду від 6 лютого 2018 року і постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2018 року у частині відмови в задоволенні його позову та ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.
Вказуючи на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, ОСОБА_1 наводить такі доводи:
- оскаржуване розпорядження прийняте під час його тимчасової непрацездатності, що свідчить про порушення Марківською РДА положень частини третьої статті 40 КЗпП України, а також статей 43, 118 Конституції України і статті 4 Закону України "Про державну службу";
- вказане розпорядження прийняте Копатьком І.Л. як заступником голови та виконувачем обов`язки голови Марківської РДА з перевищенням службових повноважень;
- не погоджується з висновком судів про те, що цей спір не може вважатися спором про розмір сум, належних працівникові при звільненні у розумінні статей 116, 117 КЗпП України;
- вважає, що суди необґрунтовано відмовили у задоволенні позовної вимоги про оплату періоду тимчасової непрацездатності за період з 24 липня до 2 серпня 2017 року.
Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Луганській області (далі - "Управління";. "скаржник-2") також подало касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Луганського окружного адміністративного суду від 6 лютого 2018 року і постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2018 року в частині задоволених позовних вимог і ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити повністю.
Скарга Управління, в якій воно вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, мотивована тим, що:
- суд першої інстанції не залучив Управління до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, тоді як ухвалене судом рішення, на думку скаржника-2, вплинуло на права та обов`язки Управління, що на переконання останнього свідчить про порушення цим судом вимог статей 49, 173, 176 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України") у редакції, чинній після 15 грудня 2018 року;
- апеляційний суд не надав оцінку вказаним доводам Управління про порушення судом першої інстанції норм процесуального права щодо незалучення його до участі у справі, чим порушив вимоги статей 242, 317 і 322 КАС України (у тій же редакції). На переконання скаржника-2, незалучення судом першої інстанції Управління до участі у справі було обов`язковою підставою для скасування рішення суду першої інстанції апеляційним судом, чого останній не зробив;
- листки тимчасової непрацездатності, на підставі яких суди зобов`язали відповідача здійснити відповідні виплати не відповідають вимогам статті 31 Закону України "Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування" і пункту 3.1 Інструкції про порядок заповнення листка непрацездатності, затвердженої наказом Міністерства охорони здоров`я України, Міністерства праці та соціальної політики України, Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві професійних захворювань України 3 листопада 2004 року №532/274/136-ос/1406 (далі - "Інструкція про порядок заповнення листа непрацездатності"). Водночас Управління зауважує, що вказані обґрунтування не наводило в апеляційній скарзі, оскільки до відкриття апеляційного провадження скаржник-2 не мав статусу сторони у справі, а отже й не мав права на ознайомлення з її матеріалами і не міг встановити невідповідність листків непрацездатності вимогам чинного законодавства.
Марківська РДА надала відзив на касаційні скарги, в якому просила залишити без задоволення касаційну скаргу ОСОБА_1, а скаргу Управління задовольнити, скасувати змінене рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог і ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити повністю. Відповідач повністю підтримує доводи Управління про порушення судами норм матеріального і процесуального права.
Інші учасники відзивів на касаційні скарги не подали, копії ухвал про відкриття касаційного провадження отримали.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що розпорядженням Президента України (виконувача його обов`язків О. Турчинова) від 4 квітня 2014 року № 464/2014-рп відповідно до статей 112, 118 Конституції України ОСОБА_1 призначено головою Марківської районної державної адміністрації Луганської області.
Згідно з розпорядженням голови Марківської РДА від 10 квітня 2014 року №219-к позивач приступив до виконання обов`язків на посаді голови Марківської РДА з 11 квітня 2014 року.
Присягу державного службовця ОСОБА_1 прийняв 11 квітня 2014 року і йому було присвоєно 7 ранг державного службовця, що підтверджується відомостями з трудової книжки НОМЕР_3.
У подальшому розпорядженням Президента України (П. Порошенка) від 4 лютого 2015 року №109/2015-рп ОСОБА_1 знову було призначено головою Марківської РДА.
Відповідно до розпорядження Марківської РДА Луганської області від 6 лютого 2015 року №50-к позивач приступив до роботи на посаді голови Марківської РДА з 6 лютого 2015 року.
Розпорядженням Президента України від 23 січня 2017 року №6/2017-рп відповідно до частини десятої статті 118 Конституції України прийнято відставку ОСОБА_1 як голови Марківської РДА (у зв`язку з висловленням йому недовіри двома третинами депутатів від складу відповідної ради).
У березні 2017 року позивач оскаржив зазначене розпорядження Президента України в судовому порядку, однак постановою Вищого адміністративного суду України від 24 квітня 2017 року у справі №800/83/17 суд відмовив ОСОБА_1 у задоволенні позову про скасування розпорядження Президента України від 23 січня 2017 року.
Постановою Верховного Суду України від 1 серпня 2017 року відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_1 про перегляд постанови Вищого адміністративного суду України від 24 квітня 2017 року.
Розпорядженням заступника голови, виконувача обов`язки голови Марківської РДА І.Л. Копатько від 21 липня 2017 року №217-к "Про визначення дати припинення роботи на посаді голови Марківської райдержадміністрації" вирішено (керуючись статтями 6, 39 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", розпорядженням Президента України від 23 січня 2017 року №6/2017-рп "Про відставку голови Марківської районної державної адміністрації Луганської області", відповідно до пункту 15 постанови Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2012 року №298 "Деякі питання, пов`язані з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України", враховуючи листки непрацездатності АГТ №220561, АГТ№ 220581, АГТ №220666, АГТ №220773, АГТ №220944, АГТ №218996, АГЮ №674242, табелі обліку використання робочого часу Марківської райдержадміністрації за червень, липень 2017 року, акти про відсутність працівника на робочому місці від 6 червня 2017 року, 12 червня 2017 року, 20 червня 2017 року, 26 червня 2017 року, 4 липня 2016 року, 12 липня 2016 року, 20 липня 2017 року) вважати ОСОБА_1 таким, що припинив роботу на посаді голови Марківської РДА 21 липня 2017 року.
Також суди встановили, що у періоди з 23 січня 2017 року до 2 лютого 2017 року, з 2 лютого 2017 року до 17 лютого 2017 року, з 20 лютого 2017 року до 10 березня 2017 року, з 13 березня 2017 року до 22 березня 2017 року, з 23 березня 2017 року до 18 травня 2017 року, 19 травня 2017 року, з 22 травня 2017 року до 2 червня 2017 року, з 6 червня 2017 року до 16 червня 2017 року, з 10 липня 2017 року до 21 липня 2017 року, з 24 липня 2017 року до 2 серпня 2017 року позивач був тимчасово непрацездатним і знаходився на лікуванні, що підтверджується листками непрацездатності, а саме:
- від 23 січня 2017 року серії АГТ №220561, виданий Марківським РТМО, період непрацездатності з 23 січня 2017 року до 1 лютого 2017 року, стати до роботи - 2 лютого 2017 року;
- від 2 лютого 2017 року серії АГТ №220581, виданий Марківським РТМО, період непрацездатності з 2 лютого 2017 року до 17 лютого 2017 року, стати до роботи - 18 лютого 2017 року;
- від 10 березня 2017 року серії АГТ №220666, виданий Марківським РТМО, період непрацездатності з 20 лютого 2017 року до 10 березня 2017 року, стати до роботи - 11 березня 2017 року;
- від 13 березня 2017 року серії АГТ №220773, виданий Марківським РТМО, період непрацездатності з 13 березня 2017 року до 22 березня 2017 року - продовжує хворіти;
- від 19 травня 2017 року серії АГТ №220944, виданий Марківським РТМО, період непрацездатності з 23 березня 2017 року до 18 травня 2017 року, стати до роботи - 19 травня 2017 року;
- від 19 травня 2017 року серії АГТ №218996, виданий Марківським ЦПМСД, період непрацездатності з 19 травня 2017 року до 19 травня 2017 року, стати до роботи - 20 травня 2017 року;
- від 2 червня 2017 року серії АГІО №674242, виданий Старобільською центральною районною лікарнею, період непрацездатності з 22 травня 2017 року до 2 червня 2017 року, стати до роботи - 3 червня 2017 року;
- від 16 червня 2017 року серії АГТ №276689, виданий Міловським РТМО, період непрацездатності з 6 червня 2017 року до 16 червня 2017 року, стати до роботи - 17 червня 2017 року;
- від 30 червня 2017 року серії АГТ №352616, виданий ЦМЛ імені Титова, місто Лисичанськ, період непрацездатності з 21 червня 2017 року до 30 червня 2017 року, стати до роботи - 1 липня 2017 року;
- від 21 липня 2017 року серії АГТ №353839, період непрацездатності з 10 липня 2017 року до 21 липня 2017 року, стати до роботи 22 липня 2017 року;
- від 2 серпня 2017 року серії АГТ №221116, виданий Марківським РТМО, період непрацездатності з 24 липня 2017 року до 2 серпня 2017 року, стати до роботи - 3 серпня 2017 року.
Вказані листки непрацездатності прийнято до обліку Марківською РДА і позивачу призначена допомога з тимчасової непрацездатності та здійснено відповідні виплати за листками непрацездатності від 23 січня 2017 року серії АГТ №220561 - 3271,80 грн, від 2 лютого 2017 року серії АГТ №220581 - 5405,60 грн, від 10 березня 2017 року серії АГТ №220666 - 6419,15 грн, від 13 березня 2017 року серії АГТ №220773 - 3439,40 грн, від 19 травня 2017 року серії АГТ №220944 - 19604,58 грн, від 19 травня 2017 року серії АГТ №218996 - 354,91 грн.
За листками непрацездатності від 2 червня 2017 року серії АГІО №674242, від 19 травня 2017 року серії АГТ №218996 виплату допомоги з тимчасової непрацездатності позивачу не здійснено, оскільки Комісія із соціального страхування Марківської РДА прийняла рішення про відмову у призначенні допомоги у зв`язку з очікуванням роз`яснень щодо правомірності здійснення такої оплати, що випливає з протоколу засідання вказаної Комісії від 16 червня 2017 року №15.
Також у подальшому за листками непрацездатності від 16 червня 2017 року серії АГТ №276689, від 30 червня 2017 року серії АГТ №352616, від 21 липня 2017 року серії АГТ №353839, від 2 серпня 2017 року серії АГТ №221116 виплату допомоги з тимчасової непрацездатності позивачу не здійснено, оскільки Комісія із соціального страхування Марківської РДА прийняла рішення про відмову у призначенні допомоги відповідно до наданого роз`яснення Станично-Луганського відділення Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Луганській області від 16 серпня 2017 року №01/70, що підтверджується протоколом засідання вказаної Комісії від 16 серпня 2017 року №21.
Проаналізувавши наявні у матеріалах справи докази, суди встановили, що листки непрацездатності від 2 червня 2017 року серії АГІО №674242, від 16 червня 2017 серії АГТ №276689, від 30 червня 2017 року серії АГТ №352616, від 21 липня 2017 року серії АГТ №353839, від 2 серпня 2017 року серії АГТ №221116 не були оплачені за рішеннями Комісії із соціального страхування Марківської РДА з її посиланням на роз`яснення Станично-Луганського відділення Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Луганській області від 16 серпня 2017 року №01/70.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Згідно із частиною десятою статті 118 Конституції України якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.
Пунктом 8 частини першої статті 9 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 року №586- XIV передбачено, що повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президентом України у разі висловлення недовіри двома третинами від складу відповідної ради.
Постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2012 року №298 затверджено Порядок розгляду питань, пов`язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України (далі - "Порядок №298").
Пунктом 15 Порядку №298 передбачено, що на підставі акта Президента України або Кабінету Міністрів України щодо призначення на посаду чи звільнення з посади особи в установленому порядку відповідним органом або підприємством у триденний строк видається наказ (розпорядження) за місцем її роботи, в якому зазначається дата початку роботи на відповідній посаді або припинення роботи. Копія зазначеного наказу (розпорядження) надсилається у триденний строк після його видання до Адміністрації Президента України та Секретаріату Кабінету Міністрів України.
Відповідно до частини другої статті 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов`язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.
Частиною третьою статті 39 цього ж Закону визначено, що у разі відсутності голови місцевої державної адміністрації його функції і повноваження виконує перший заступник голови, а у разі відсутності останнього - один із заступників голови місцевої державної адміністрації.
Положеннями статті 18 Закону України "Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування" від 23 вересня 1999 року №1105-XIV передбачено, що страхуванню у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності підлягають особи, які працюють на умовах трудового договору (контракту) на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності та господарювання, у тому числі в іноземних дипломатичних та консульських установах, інших представництвах нерезидентів або у фізичних осіб, а також обрані на виборні посади в органах державної влади, органах місцевого самоврядування та в інших органах.
Згідно із частиною першою статті 19 Закону України "Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування" право на матеріальне забезпечення та соціальні послуги за страхуванням у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності мають застраховані громадяни України, іноземці, особи без громадянства та члени їх сімей, які проживають в Україні, якщо інше не передбачено міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України.
Це право виникає з настанням страхового випадку в період роботи (включаючи час випробування та день звільнення), якщо інше не передбачено законом.
Абзацами першим, другим частини другої статті 22 Закону України "Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування" закріплено, що допомога по тимчасовій непрацездатності внаслідок захворювання або травми, не пов`язаної з нещасним випадком на виробництві та професійним захворюванням, виплачується Фондом соціального страхування України застрахованим особам починаючи з шостого дня непрацездатності за весь період до відновлення працездатності або до встановлення медико-соціальною експертною комісією інвалідності (встановлення іншої групи, підтвердження раніше встановленої групи інвалідності) незалежно від звільнення застрахованої особи в період втрати працездатності, у порядку та розмірах, встановлених законодавством.