ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 липня 2020 року
м. Київ
справа № 805/3706/17-а
адміністративне провадження № К/9901/25178/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів: Дашутіна І.В., Мартинюк Н.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Управління поліції охорони в Донецькій області, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 28 листопада 2017 року (суддя - Голуб В. А.) та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2018 року (колегія суддів у складі: Геращенка І. В., Сіваченка І. В., Шишова О. О.) у справі № 805/3706/17-а,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У жовтні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління поліції охорони в Донецькій області (далі - відповідач, УПО в Донецькій області) про визнання протиправним та скасування наказу від 28.09.2017 № 60 о/с в частині його звільнення, поновлення на посаді поліцейського-водія взводу реагування Слов`янського міжрайонного відділу УПО в Донецькій області та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
На обґрунтування позовних вимог зазначав, що 16.09.2017 відносно нього був складений протокол про адміністративне правопорушення від 16.09.2017 за частиною першою статті 130 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КупАП) за керування автотранспортним засобом у стані алкогольного сп`яніння. Наказом УПО в Донецькій області Національної поліції України від 28.09.2017 № 60 о/с його було звільнено за пунктом 6 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" (у зв`язку з реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України). Позивач вважає зазначений наказ протиправним, оскільки постановою Краснолиманського міського суду Донецької області провадження відносно нього по справі про адміністративне правопорушення, передбачене частиною першою статті 130 КУпАП, було закрито.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Донецький окружний адміністративний суд постановою від 28.11.2017, залишеною без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 18.01.2018, в задоволенні адміністративного позову відмовив.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відмова особи, яка керує транспортним засобом, від проходження медичного огляду на стан алкогольного, наркотичного чи іншого сп`яніння вже є складом адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачено частиною першою статті 130 КУпАП. Про обов`язок водія на вимогу поліцейського пройти в установленому порядку медичний огляд зазначено і в пункті 2.5 Правил дорожнього руху, у зв`язку з порушенням якого і було складено відносно позивача протокол. Крім того, суд зазначає, що звільнення ОСОБА_1 проведено не тільки за керування транспортним засобом у стані сп`яніння та відмову від проходження медичного огляду, а і за фактом недотримання вимог чинного законодавства - не виконання законних вимог працівників поліції. Описана поведінка є скоєнням вчинку, що підриває авторитет поліції, і подальше притягнення (не притягнення) його до адміністративної відповідальності не впливає на правильність прийнятого рішення про звільнення. Відсутність факту притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності не свідчить про відсутність проступку в його діях. Також судами попередніх інстанцій надана оцінка тому, що позивач оскаржив лише наказ начальника УПО в Донецькій області Національної поліції України від 28.09.2017 № 60 о/с в частині його звільнення з поліції. Але цей наказ лише вводить в дію дисциплінарне стягнення, накладене відповідно до наказу начальника УПО в Донецькій області Національної поліції від 27.09.2017 № 61, а отже оспорюваний наказ лише реалізує визначене стягнення. Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідачем правомірно винесено наказ від 28.09.2017 № 60 о/с про звільнення старшого сержанта поліції ОСОБА_1 з поліції за пунктом 6 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" (у зв`язку з реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України).
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та направити справу на новий розгляд. На обґрунтування касаційної скарги вказує, що суди першої та апеляційної інстанцій без належного з`ясування обставин, які спростовують факт перебування його у стані алкогольного сп`яніння, а також без врахування постанови Краснолиманського міського суду Донецької області від 24.11.2017, якою встановлено відсутність у нього алкогольного сп`яніння, дійшли помилкового висновку про відсутність підстав для задоволення позову. Крім того, суди не врахували протиправних дій працівника поліції та не надали їм жодної правової оцінки.
Позиція інших учасників справи
Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Бевзенка В. М. (судді-доповідача), Данилевич Н. А., Шарапи В. М. від 21.02.2018 відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 28.11.2017 та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 18.01.2018.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 06.05.2020 № 746/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 805/3706/17-а у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Бевзенка В. М. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 16.04.2020 № 5), що унеможливлює його участь у розгляді касаційної скарги.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06.05.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Шишова О. О., суддів Дашутіна І. В., Яковенка М. М. для розгляду судової справи № 805/3706/17-а.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 23.06.2020 № 1046/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 805/3706/17-а у зв`язку з постановленням Верховним Судом 22.06.2020 ухвали про відведення судді-доповідача Шишова О. О. від розгляду матеріалів касаційної скарги ОСОБА_1 на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 28.11.2017 та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 18.01.2018 у справі № 805/3706/17-а.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23.06.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Дашутіна І. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 805/3706/17-а.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 16.07.2020 зазначену адміністративну справу призначив до розгляду в попередньому судовому засіданні.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 у період з 07.11.2015 по 29.09.2017 перебував на службі в національній поліції та працював на посаді поліцейського-водія взводу реагування Слов`янського міжрайонного відділу УПО в Донецькій області.
16.09.2017 о 9 годині 10 хвилин відносно позивача був складений протокол про адміністративне правопорушення за частиною першою статті 130 КУпАП. Так, згідно з протоколом позивач керував автомобілем марки "Форд "Скорпіо", державний номерний знак НОМЕР_1, що належить ОСОБА_3, з явними ознаками алкогольного сп`яніння (різкий запах алкоголю з порожнини рота, хитка хода). Від визначення стану сп`яніння за допомогою алкотестера "Драгер" та проходження медичного огляду відмовився в присутності двох свідків, чим порушив вимоги пункту 2.5 Правил дорожнього руху, за що передбачена відповідальність за частиною першою статті 130 КУпАП.
При складанні протоколу в присутності свідків ОСОБА_1 відмовився від проходження повторного огляду на місці зупинки транспортного засобу, тоді як використанні алкотестеру були встановлені показники - алкогольне сп`яніння. Задля встановлення ступеня сп`яніння, працівники взводу № 5 РРПП ГУНП в Донецькій області запропонували позивачу пройти медичний огляд, проте ОСОБА_1 також відмовився.
ОСОБА_1 16.09.2017 об 11 годині 10 хвилин самостійно пройшов медичний огляд в КЛПУ "Міський наркологічний диспансер м. Краматорська", що підтверджується довідкою № 926, в якій зазначено, що ознак сп`яніння не виявлено.
Реагуючи на скоєне позивачем правопорушення наказом начальника УПО в Донецькій області Національної поліції України від 18.09.2017 № 83 було призначено службове розслідування за фактом вчинення адміністративного правопорушення ОСОБА_1 .
За результатами проведеного службового розслідування встановлено, що за грубе порушення службової дисципліни: невиконання вимог статей 1, 7 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ, затвердженого Законом України від 22.02.2006 № 3460-IV, в частині обов`язкового дотримання вимог чинного законодавства України, статей 1, 18 Закону України від 02.07.2015 № 580-VIII "Про Національну поліцію", листа Департаменту поліції охорони від 14.04.2017 № 1619/43/4/01-2017 "Про роботу мобільних груп по виявленню порушень транспортної дисципліни за 1 квартал 2017 року", скоєння адміністративного правопорушення, що виразилось в керуванні транспортним засобом в стані алкогольного сп`яніння вирішено звільнити зі служби ОСОБА_1
Наказом УПО в Донецькій області Національної поліції України від 27.09.2017 № 61 за грубе порушення службової дисципліни: не виконання приписів пункту 2.9 "а" Правил дорожнього руху, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 10.10.2001 № 1306 "Водієві забороняється керувати транспортним засобом у стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп`яніння або перебування під впливом лікарських препаратів, що знижують увагу та швидкість реакції" та пункту 2.5. Правил дорожнього руху "Водій повинен на вимогу поліцейського пройти в установленому порядку медичний огляд з метою встановлення стану алкогольного, наркотичного чи іншого сп`яніння або перебування під впливом лікарських препаратів, що знижують увагу та швидкість реакції" ОСОБА_1 звільнено зі служби в поліції.
Наказом начальника УПО в Донецькій області Національної поліції України від 28.09.2017 № 60 о/с ОСОБА_1 звільнено зі служби в поліції за пунктом 6 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" (у зв`язку з реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби).
Позивач, не погоджуючись з наказом від 28.09.2017 № 60 о/с в частині його звільнення, звернувся з цим позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з даним позовом) визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом України від 02.07.2015 № 580-VIII "Про Національну поліцію", відповідно до частини першої статті 1 якого Національна поліція України (далі - поліція) - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку.
Згідно зі статтею 3 цього Закону, у своїй діяльності поліція керується Конституцією України, міжнародними договорами України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, цим та іншими законами України, актами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також виданими відповідно до них актами Міністерства внутрішніх справ України, іншими нормативно-правовими актами.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про Національну поліцію", поліцейським є громадянин України, який склав Присягу поліцейського, проходить службу на відповідних посадах у поліції і якому присвоєно спеціальне звання поліції.
За змістом частини першої статті 18 цього ж Закону, поліцейський зобов`язаний неухильно дотримуватися положень Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції, та Присяги поліцейського.
За правилами статті 19 Закону України "Про Національну поліцію", у разі вчинення протиправних діянь поліцейські несуть кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність відповідно до закону. У частині 2 вказаної статті Закону визначено, що підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідності, а також застосування до поліцейських заохочень визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України, що затверджується законом.
Відповідно до пункту 6 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" Поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється у зв`язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України.
Пунктом 4 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про Національну поліції" встановлено, що до приведення законодавства України у відповідність із цим Законом акти законодавства застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.
Сутність службової дисципліни, обов`язки осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України стосовно її дотримання, види заохочень та дисциплінарних стягнень, порядок і права начальників щодо їх застосування, а також порядок оскарження дисциплінарних стягнень визначено Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ України, що затверджений Законом України від 22.02.2006 № 3460-IV та діяв на час спірних правовідносин.
Відповідно до статті 1 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України (надалі - Дисциплінарний статут), службова дисципліна - дотримання особами рядового і начальницького складу Конституції і законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів та інших нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, підпорядкованих йому органів і підрозділів та Присяги працівника органів внутрішніх справ України.
Згідно зі статтею 2 Дисциплінарного статуту, дисциплінарний проступок - невиконання чи неналежне виконання особою рядового або начальницького складу службової дисципліни.
Відповідно до частини першої статті 5 Дисциплінарного статуту, за вчинення дисциплінарних проступків особи рядового і начальницького складу несуть дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом.
За змістом статті 7 Дисциплінарного статуту, службова дисципліна базується на високій свідомості та зобов`язує кожну особу рядового і начальницького складу: дотримуватися законодавства, неухильно виконувати вимоги Присяги працівника органів внутрішніх справ України, статутів і наказів начальників; захищати і охороняти від протиправних посягань життя, здоров`я, права та свободи громадян, власність, довкілля, інтереси суспільства і держави; поважати людську гідність, виявляти турботу про громадян і бути готовим у будь-який час надати їм допомогу; дотримуватися норм професійної та службової етики; берегти державну таємницю; у службовій діяльності бути чесною, об`єктивною і незалежною від будь-якого впливу громадян, їх об`єднань та інших юридичних осіб; стійко переносити всі труднощі та обмеження, пов`язані зі службою; постійно підвищувати свій професійний та культурний рівень; сприяти начальникам у зміцненні службової дисципліни, забезпеченні законності та статутного порядку; виявляти повагу до колег по службі та інших громадян, бути ввічливим, дотримуватися правил внутрішнього розпорядку, носіння встановленої форми одягу, вітання та етикету; з гідністю і честю поводитися в позаслужбовий час, бути прикладом у дотриманні громадського порядку, припиняти протиправні дії осіб, які їх учиняють; берегти та підтримувати в належному стані передані їй в користування вогнепальну зброю, спеціальні засоби, майно і техніку. У разі виявлення порушень законодавства, зловживань чи інших правопорушень у службовій діяльності особа рядового або начальницького складу повинна вжити заходів щодо припинення цих порушень та доповісти про це безпосередньому або старшому прямому начальникові.