ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 липня 2020 року
м. Київ
справа № 826/540/16
адміністративне провадження № К/9901/13916/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Публічного акціонерного товариства "Птахогосподарство "Червоний Прапор" до Державної екологічної інспекції у Херсонській області про визнання протиправним та скасування припису від 24.12.15 р. №04-15/84, за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції у Херсонській області на постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Грищенко Т.М., Лічівецького І.О., Мацедонської В.Е. від 19.04.2016,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2016 року Публічне акціонерне товариство "Птахогосподарство "Червоний Прапор" (далі - Товариство, ПАТ "Птахогосподарство "Червоний Прапор", позивач) звернулося з позовом до Державної екологічної інспекції у Херсонській області (далі - Держекоінспекція, відповідач), в якому просило:
- визнати протиправними дії Держекоінспекції щодо проведення позапланової перевірки Філії "Чорнобаївське" ПАТ "Птахогосподарство Червоний Прапор", результати якої оформлено актом від 24.12.2015 №04-11/87;
- скасувати припис від 24.12.2015 №04-15/84, винесений Держекоінспекцією (далі - спірна перевірка, спірний припис).
2. В обґрунтуванні позову зазначалось, що Товариство, скориставшись наданим йому правом, не допустило посадових осіб Держекоінспекції до проведення спірної позапланової перевірки, оскільки, на думку позивача, пред`явлене з метою здійснення такого заходу державного нагляду (контролю) направлення не відповідало вимогам закону.
3. Позивач звертав увагу й на те, що у зв`язку з недопуском перевіряючих до проведення спірної перевірки, останнім не надавались будь-які документи, які характеризують господарську діяльність, а також дозвіл на огляд виробничих об`єктів та території товариства, не надавались будь-які пояснення з приводу здійснення виробничого процесу.
4. Згідно з позицією позивача, вищевказане свідчить про те, що Держекоінспекція не могла провести позапланову перевірку Філії "Чорнобаївське", оскільки у її проведенні було відмовлено на законних підставах, а тому складання акту перевірки від 24.12.2015 №04-11/87 та винесення спірного припису без проведення самої перевірки є незаконним та таким, що порушує законні права та інтереси ПАТ "Птахогосподарство "Червоний Прапор".
5. З цих підстав позивач вважає, що дії Держекоінспекції стосовно проведення позапланової перевірки Товариства, а також складений за її наслідками акт і спірний припис є незаконними.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
6. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.03.2016 у задоволенні позову відмовлено.
7. Приймаючи таку постанову, суд першої інстанції виходив з того, що спірна перевірка проведена відповідачем з передбачених законом підстав відповідно до ухвали слідчого судді, яка була обов`язковою до виконання.
8. За таких обставин суд дійшов висновку, що спірні дії та припис відповідача відповідають вимогам законодавства і прав позивача не порушують.
9. Оскільки вищенаведене під час судового розгляду цієї справи не спростовано, суд вказав на відсутність підстав для задоволення цього позову.
10. Оскаржуваною постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 19.04.2016 скасовано прийняту судом першої інстанції постанову, а позов задоволено. Визнано протиправними дії Держекоінспекції щодо проведення спірної перевірки, а також скасовано спірний припис.
11. Такі висновки суд апеляційної інстанції мотивував тим, що проведення позапланової перевірки на підставі ухвали слідчого судді не передбачено частиною першою статті 6 Закону України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V), яка встановлює вичерпний і остаточний перелік підстав для проведення позапланових перевірок.
12. При цьому, апеляційний суд наголошував, що, виходячи із аналізу статті 6 Закону №877-V, у відповідача не було підстав для проведення позапланового заходу Філії "Чорнобаївське", оскільки даний Закон не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів досудового розслідування.
13. З огляду на вищевказане, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що наявність ухвали суду, винесеної в межах кримінального провадження, може бути підставою для проведення перевірки контролюючим органом виключно в рамках кримінальної справи і у відповідності до вимог кримінального процесуального законодавства.
14. Суд апеляційної інстанції посилався й на те, що позивач не допустив перевіряючих осіб Держекоінспекції до проведення перевірки, а тому подальше її проведення суперечить вимогам законодавства і порушує права Товариства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
15. Не погоджуючись з такою постановою апеляційного суду, Товариство подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати, а постанову суду першої інстанції залишити в силі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ухвалою слідчого судді Білозерського районного суду Херсонської області від 15.12.2015 №648/4550/15-к надано дозвіл на проведення обшуку на території, в господарських будівлях та інших спорудах за адресою: Херсонська область Білозерський район, с. Східне, де розташована філія "Чорнобаївська" ПАТ "Птахогосподарство "Червоний Прапор", з метою виявлення та фіксації обставин вчинення кримінальних правопорушень разом з контролюючими органами (Державною екологічною інспекцією у Херсонській області, Управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області, Головним управлінням ветеринарної медицини в Херсонській області, Херсонською обласною санітарно - епідеміологічною станцією) для проведення державного контролю.
17. У зазначеній вище ухвалі слідчого судді доручено в ході проведення обшуку здійснити контролюючим органам наступні дії: Державній екологічні інспекції у Херсонській області здійснити перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів, щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами філії "Чорнобаївська" ПАТ "Птахогосподарство Червоний Прапор", Управлінню державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області здійснити архітектурно - будівельний контроль філії "Чорнобаївська" ПАТ "Птахогосподарство Червоний Прапор", Головному управлінню ветеринарної медицини в Херсонській області здійснити державний ветеринарно-санітарний контроль філії "Чорнобаївська" ПАТ "Птахогосподарство Червоний Прапор", Херсонській обласній санітарно-епідеміологічній станції здійснити санітарно-епідеміологічний контроль діяльності філії "Чорнобаївська" ПАТ "Птахогосподарство Червоний Прапор".
18. На підставі наказу Держекоінспекції від 22.12.2015 №958 та направлення на проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства від 22.12.2015 №455 (термін проведення з 23.12.2015 по 06.01.2016) Державною екологічною інспекцією у Херсонській області проведено планову перевірку ПАТ "Птахогосподарство "Червоний Прапор", за результатами якої складено акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами №04-11/87.
19. Під час перевірки було встановлені наступні порушення:
- пунктів 6, 9 статті 44, статей 48, 49 Водного кодексу України;
- пункту "ж" статті 17 Закону України від 05.03.1998 №187/98-ВР "Про відходи";
- статей 25, 46 Закону України від 19.06.2003 №962-IV "Про охорону земель";
- частини п`ятої статті 11 Закону України від 16.10.1992 №2707-XII "Про охорону атмосферного повітря",
- статей 16, 19, 23 Кодексу України про надра.
20. На підставі акту перевірки, у якому зафіксовано виявлені під час проведення спірної перевіри порушення природоохоронного законодавства, 24.12.2015 відповідачем було винесено припис № 04-15/84.
21. В приписі зобов`язано позивача виконати наступні вимоги:
- привести павільйон свердловини, башти Рожновського та водозабірне обладнання в задовільний санітарно-технічний стан, забезпечити цілісність зони суворої санітарної охорони артезіанської свердловини, з терміном виконання до 24.01.2016;
- не допускати розміщення відходів (металобрухту та пластмаси) у другому поясі санітарної охорони свердловини, що розташована на території майданчику молодняку, термін - з моменту отримання припису;
- очистити дощеприймальні лотки зливної мережі, термін виконання до 11.01.2016;
- усунути забур`янення та засмічення зони суворого режиму санітарної охорони свердловини, що розташована у напрямку ґрунтової дороги, термін виконання до 11.01.2016;
- не допускати засмічення дощеприймальних лотків на території майданчику ремонтного молодняку, термін виконання з моменту отримання приписів;
- не допускати змішування відходів, для утилізації яких в Україні існує відповідна технологія, термін виконання з моменту отримання припису;
- усунути забур`янення на території майданчика ремонтного молодняка, термін виконання до 11.01.2016 року;
- не допускати розміщення металобрухту, відходів пластмаси, пір`я, пташиного посліду на земельних ділянках, термін виконання з моменту отримання припису;
- оформити дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, термін виконання до 24.01.2016;
- оформити дозвіл на спеціальне водокористування, термін виконання до 24.01.2016;
- оформити спеціальний дозвіл на користування надрами (видобування підземних вод), термін виконання до 24.01.2016.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
22. Аргументуючи касаційну скаргу, відповідач посилається на те, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції є незаконною та необґрунтованою, не відповідає нормам матеріального і процесуального права.
23. Зокрема, скаржник зазначає, що перелік підстав для призначення позапланової перевірки наведено не тільки у частині першій статті 6 Закону №877-V, а й у частині другій цієї ж норми, яка встановлює можливість проведення позапланових заходів також і в інших випадках, якщо це передбачено законом або міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України.
24. У продовження такої позиції скаржник зауважує, що у 2015 та 2016 роках можливість здійснення перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) була передбачена пунктом 3 розділу ІІ Прикінцеві положення Закону України від 28.12.2014 №71-VIII "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи" (далі - Закон №71-VIII) й це, на переконання відповідача, не суперечить вимогам вищеназваної статті Закону №877-V.
25. Оскільки спірна перевірка була призначена саме відповідно до ухвали слідчого судді, яка є судовим рішенням і обов`язкова до виконання, в тому числі й Держекоінспекцією та її посадовими особами, то відповідач вважає безпідставними твердження позивача про те, що такий захід державного нагляду (контролю) здійснено за відсутності передбачених законом підстав.
26. У касаційній скарзі заперечуються й доводи Товариства, з якими погодився суд апеляційної інстанції, про те, що посадові особи Держекоінспекції не були допущені до проведення перевірки, оскільки це не відповідає фактичним обставинам справи і спростовується наявними у ній доказами.
27. З цього приводу скаржник вказує, що перевірка розпочата 23.12.2015 і перед початком її проведення уповноваженій особі Товариства пред`являлись передбачені Законом №877-V документи, а саме: посвідчення посадових осіб Держекоінспекції; направлення на перевірку. В цей день не було висловлено жодних зауважень до змісту та форми вищевказаних документів, при цьому відповідач наголошує, що посадові особи Держекоінспекції фактично були допущені до перевірки і здійснювали огляд території, фото- і відео фіксацію.
28. Насамкінець, Держекоінспекція наводить аргументи про те, що спірний припис складений у строк та в порядку, які встановлені законодавством, і це не спростовано позивачем з посиланням на конкретні правові норми.
29. У надісланих запереченнях на касаційну скаргу, Товариство, посилаючись на доводи, які є аналогічними до викладених у позовній заяві, зазначає, що Закон №877-V є спеціальним у спірних правовідносинах, а тому саме його норми підлягають застосуванню.
30. У заперечення вказано й про те, що відповідач, призначаючи спірну перевірку, керувався саме Законом №877-V, однак цей акт законодавства, на думку Товариства, не передбачає можливості здійснення позапланового заходу на підставі ухвали слідчого судді, внаслідок чого дії по проведенню такої перевірки, а також складений за її наслідками акт, не можна вважати законними.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
31. Статтею 16 Конституції України визначено, що забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави.
32. Відповідно до вищенаведеної норми Основного Закону України Верховною Радою України та Урядом України, відповідними Міністерствами прийнято низку актів, зокрема, Закон України від 25.06.1991 №1264-ХІІ "Про охорону навколишнього природного середовища" (далі - Закон №1264-ХІІ), Закон №877-V, Водний кодекс України, Кодекс України про надра.
33. Усі вищезгадані джерела права діяли станом на момент виникнення спірних правовідносин та застосовуються касаційним судом під час розгляду даної справи у редакції, чинній на час проведення відповідачем перевірки Товариства, оформлення її результатів та складання спірного припису.
34. Так, правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь визначає Закон №1264-ХІІ, у статті 5 якого вказані об`єкти правової охорони навколишнього природного середовища. За змістом частин першої, другої, третьої зазначеної правової норми Закону №1264-ХІІ державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.
Особливій державній охороні підлягають території та об`єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об`єкти, визначені відповідно до законодавства України.
Державній охороні від негативного впливу несприятливої екологічної обстановки підлягають також здоров`я і життя людей.
35. Гарантії екологічних прав громадян встановлені у статті 10 Закону №1264-ХІІ, відповідно до пунктів "б", "г", "д", "е" частини першої, частини другої якої екологічні права громадян забезпечуються: обов`язком центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій здійснювати технічні та інші заходи для запобігання шкідливому впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, виконувати екологічні вимоги при плануванні, розміщенні продуктивних сил, будівництві та експлуатації об`єктів економіки; здійсненням державного та громадського контролю за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища; компенсацією в установленому порядку шкоди, заподіяної здоров`ю і майну громадян внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; невідворотністю відповідальності за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
Діяльність, що перешкоджає здійсненню права громадян на безпечне навколишнє природне середовище та інших їх екологічних прав, підлягає припиненню в порядку, встановленому цим Законом та іншим законодавством України.
36. За змістом пункту "а" частини першої статті 20-2 Закону №1264-ХІІ до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить, зокрема, організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства: про екологічну та радіаційну безпеку; про охорону і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів; про охорону атмосферного повітря; про поводження з відходами.
37. Пунктом "е" частини першої статті 20-2 Закону №1264-ХІІ також визначено, що до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища віднесено й надання обов`язкових до виконання приписів щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань, що належать до його компетенції, та здійснення контролю за їх виконанням.
38. Як встановлено пунктом 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 №454/2011 (далі - Положення №454/2011) Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України (далі - Міністр). Держекоінспекція України входить до системи органів виконавчої влади та утворюється для забезпечення реалізації державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.