ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 липня 2020 року
м. Київ
справа № 810/5236/13-а
адміністративне провадження № К/9901/4821/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Вишневеміськреконструкція" до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Київській області про скасування постанов, за касаційною скаргою Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області на постанову Київського окружного адміністративного суду у складі судді Брагіної О.Є. від 15.09.2015 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Твердохліб В.А., Бужак Н.П., Костюк Л.О. від 22.12.2015,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2013 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Вишневеміськреконструкція" (далі - Товариство, позивач) звернулося з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Київській області (далі - Інспекція ДАБК, відповідач), у якому просило скасувати постанови №№З-3008/1; З-3008/2; З-3008/3 від 30.08.2013 про накладення на позивача штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності (далі - спірні постанови).
2. У позові наводились аргументи про те, що спірні постанови прийняті за наслідками перевірки, проведеної з порушенням встановленої законом процедури, а відображені у них дані про те, що справа про правопорушення у сфері містобудівної діяльності розглядалась за участю суб`єкта містобудування, не відповідають дійсності.
3. Окрім цього, позивач заперечував наявність порушень законодавства, які відображені в акті перевірки, оскільки вважає, що ним не було вчинено дій (допущено бездіяльність), яка утворює склад правопорушення у сфері містобудівної діяльності, передбачений статтями 34, 36 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин). З цього приводу Товариство зазначало, що не допускало виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, забезпечення замовником здійснення технічного нагляду, а також забезпечення замовником здійснення авторського нагляду.
4. У зв`язку з наведеним, позивач наголошував на незаконності спірних постанов.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5. Справа розглядалась судами неодноразово.
6. Постановою Київського окружного адміністративного суду від 15.09.2015, зміненою ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 22.12.2015, позов задоволено та скасовано спірні постанови.
7. Приймаючи таку постанову, суд першої інстанції виходив з того, що позивача не було повідомлено про намір проведення позапланової перевірки, у часті в якій уповноважений представник Товариства, як наслідок, не приймав, оскільки не був обізнаний про таку.
8. До того ж, складені за наслідками проведеної перевірки акт, припис і протоколи Товариство не отримувало, і це не спростовано відповідачем у ході розгляду справи.
9. У зв`язку з наведеним суд дійшов висновку, що у даному випадку мають місце доведені факти порушення контролюючим органом порядку проведення перевірки, а саме - не забезпечення участі представника ТОВ "Вишневеміськреконструкція" під час проведення перевірки, а також не ознайомлення уповноваженої особи суб`єкта містобудування з результатами державного архітектурно-будівельного контролю.
10. При цьому, як з`ясовано судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи у Товариства наявні документи щодо авторського і технічного нагляду на об`єкті будівництва, стосовно якого проводилась перевірка, що не заперечив представник відповідача у судовому засіданні, однак такі документи не могли бути подані перевіряючим у зв`язку з відсутністю при проведенні перевірки уповноваженого представника позивача.
11. Суд апеляційної інстанції також підтвердив наявність у позивача діючого у період спірних правовідносин дозволу на виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва.
12. Вирішуючи цей спір суди, окрім іншого, зазначали, що відображені у спірних постановах дані про присутність позивача при розгляді справи про порушення у сфері містобудування, не відповідають дійсності, оскільки, як свідчать встановлені обставини цієї справи, директор ТОВ "Вишневеміськреконструкція" не був присутній на засіданні комісії при ухваленні оскаржуваних рішень.
13. Зважаючи на усі вищевикладені обставини у сукупності, а також враховуючи вимоги законодавства, яким врегульовані спірні правовідносини, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що оскаржувані Товариством постанови є необґрунтованими і протиправними, отже підлягають скасуванню.
14. З такими висновками суду першої інстанції в цілому погодився апеляційний суд, однак вказав на необхідність зміни прийнятої ним постанови шляхом виключення з її мотивувальної частини посилання, як на доказ у справі, на пояснення представника відповідача, наданого під час судового засідання 25.10.2013 та на показання свідка - начальника інспекційного відділу №4, допитаного в судовому засіданні 25.10.2013.
15. На обґрунтування вищезазначеної позиції апеляційний суд навів мотиви про те, що суд першої інстанції в мотивувальній частині оскаржуваного судового рішення посилався, як на доказ, на пояснення представника відповідача, які надані в судовому засіданні 25.10.2013 та на показання свідка - начальника інспекційного відділу №4, допитаного у цьому ж судовому засіданні при розгляді справи Київським окружним адміністративним судом під головуванням судді Брагіної О.Є.
16. Однак, ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14.06.2015 постанову Київського окружного адміністративного суду від 25.10.2013 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 01.07.2014 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
17. Отже, апеляційний суд дійшов висновку, що судом першої інстанції порушено вимоги статті 86 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) щодо безпосереднього дослідження доказів, оскільки вказані пояснення не надавались, а допит свідка не проводився безпосередньо судом, який постановив оскаржуване судове рішення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
18. Не погоджуючись з вищевказаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати і відмовити у задоволенні позову.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
19. Як випливає з встановлених судами попередніх інстанцій обставин цієї справи, на виконання вимог листа Управління СБУ в Київській області від 20.06.13 №52/27-671, яким відповідача було зобов`язано провести перевірку ТОВ "Вишневеміськреконструкція" на предмет дотримання норм будівельного та земельного законодавства України, усунення наявних порушень та приведення будівництва відповідно до вимог чинного законодавства, на підставі направлення від 16.07.2013 Інспекцією ДАБК у Київській області була проведена позапланова перевірка позивача на предмет дотримання вимог містобудівного законодавства при будівництві житлового комплексу "Акварель" по вул. Л. Українки в м. Вишневому Київської області у період з 16.07.2013 по 22.07.2013.
20. Зазначена перевірка проводилась посадовою особою відповідача виключно візуальним спостереженням та дослідженням об`єкта будівництва.
21. За результатом проведення вказаної перевірки посадовими особами Інспекції було складено Акти перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, ДБН та стандартів від 22.07.2013, в яких зафіксовано порушення позивачем вимог статей 34, 36 Закону №3038-VI. Крім того, під час проведення перевірки було встановлено факт виконання будівельних робіт з реконструкції Третьої черги Мікрорайону житлових будинків і громадських будівель на об`єкті будівництва без забезпечення здійснення авторського та технічного нагляду.
22. На підставі висновків, викладених в Актах перевірки, відповідачем 20.08.2015 було оформлено протоколи №1-Л-З-2008/1163; 1-Л-З-2008/1164; 1-Л-З-2008/1165 від 20.08.2013 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та винесено припис №С-2008/4 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, технічними умовам та іншим нормативно-правовим актам.
23. За результатом розгляду матеріалів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності посадовою особою Інспекції було винесено постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 30.08.2013 №З-3008/1, №З-3008/2, №З-3008/3, відповідно до яких на ТОВ "Вишневеміськреконструкція" було накладено штрафи в загальному розмірі 196137 гривень.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
24. В обґрунтуванні вимог касаційної скарги зазначається, що під час проведення Інспекцією ДАБК позапланової перевірки Товариством не було представлено документів, які б свідчили про здійснення на об`єкті будівництва авторського і технічного нагляду й це, на переконання відповідача, вказує на допущення позивачем порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
25. Крім того, відповідач стверджує, що під час проведення перевірки було встановлено виконання позивачем будівельних робіт з добудови нежитлових приміщень без отримання відповідного документа, який дає право на це.
26. Натомість, суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки вищенаведеним фактам і не з`ясували обставин справи щодо цього.
27. Скаржник також наполягає на тому, що жодним актом законодавства на орган архітектурно-будівельного контролю не покладено обов`язок повідомляти суб`єктів містобудування про проведення позапланових перевірок, а тому вважає помилковими висновки судів стосовно порушення Інспекцією ДАБК процедури проведення перевірки.
28. Поряд із цим відповідач вказав, що відсутність позивача під час розгляду матеріалів перевірки щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності не може слугувати підставою для скасування спірних постанов, оскільки, на думку скаржника, навіть недотримання ним порядку здійснення позапланового заходу державного архітектурно - будівельного контролю не може свідчити про протиправність перевірки в цілому та жодним чином не спростовує висновків, викладених в акті перевірки, не звільняє суб`єкта містобудування від встановленої законом відповідальності.
29. У запереченнях на касаційну скаргу Товариство наполягає на законності та обґрунтованості оскаржуваних судових рішень, оскільки вважає, що встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи стосовно порушення відповідачем порядку проведення позапланової перевірки дійсно мали місце.
30. Товариство також зауважило, що відповідно до вимог процесуального закону обов`язок доказування правомірності дій та/або законності рішень суб`єкта владних повноважень покладається саме на останнього, однак у даному випадку відповідач не довів факту наявності порушень, виявлених перевіркою, а також дотримання ним положень законодавства, як при фіксації нібито виявлених ним порушень, так і при накладенні на позивача штрафів.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
31. Так, відповідно до частини першої статті 41 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
32. Частинами третьою, четвертою вищезгаданої норми Закону №3038-VI також встановлено, що орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право: складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації (пункти 2-4 частини четвертої статті 41 Закону №3038-VI).
33. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (абзац другий частини першої статті 41 Закону №3038-VI).
34. Відповідно до статті 41 Закону №3038-VI Урядом України затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Прядок №553), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності.
35. Абзацом другим пункту 1 Порядку №553 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами (далі - інспекції).
36. За приписами пункту 5 цього ж Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
37. В свою чергу, за змістом пункту 7 Порядку №553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки. Під час проведення позапланової перевірки посадова особа інспекції зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.
38. Згідно з положеннями пункту 9 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
39. Посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема: складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомок, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації; (підпункти 2-4 пункту 11 Порядку №553).
40. Пунктом 12 Порядку №553 також передбачено, що посадові особи інспекції під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані, окрім іншого, у повному обсязі, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством; ознайомлювати суб`єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю у строки, передбачені законодавством.
41. Своєю чергою, за правилами пункту 13 Порядку №553, суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб інспекції дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб інспекції службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним інспекцією; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного інспекцією за результатами перевірки.
42. Відповідно до пунктів 16-22 Порядку №553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).
Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції.
Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.