ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 липня 2020 року
м. Київ
справа № 819/3391/15
адміністративне провадження № К/9901/28398/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В.,Яковенка М.М.,
розглянув у письмовому провадженні в касаційній інстанції справу № 819/3391/15
за позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України, Тернопільської митниці ДФС про скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення коштів,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 29.02.2016 (прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Білоус І.О., суддів: Осташа А.А., Ходачкевич Н.І.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14.11.2016 (постановлену у складі колегії суддів: головуючого Ільчишин Н.В., суддів: Большакової О.О.,Пліша М.А.),
І. Суть спору:
1. У листопаді 2015 року ОСОБА_1 звернувся до Тернопільського окружного адміністративного суду з позовом до Державної фіскальної служби України (жалі - ДФС України), Тернопільської митниці ДФС, у якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просив суд:
1.1. - визнати протиправним та скасувати наказ ДФС України від 26.10.2015 № 3404-о "Про звільнення ОСОБА_1 ";
1.2. - поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Тернопільської митниці ДФС з 26.10.2015;
1.3. - стягнути з Тернопільської митниці ДФС на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги ОСОБА_1 зазначив, що норми частини першої статті 3 є такими, що не підлягають до застосування до нього, з огляду на те, що орган, у якому він працював не підпадає під визначені цією статтею критерії.
Позивач посилається на порушення процедури звільнення, оскільки відносно нього не закінчено перевірку, передбачену Законом України від 16.09.2014 №1682-VІІ "Про очищення влади" (далі - Закон №1682-VІІ) та не складено жодної довідки та висновку; у день видання оскарженого наказу він перебував на лікарняному.
Крім того, позивач уважає, що у випадку його звільнення має місце порушення міжнародних норм і принципів люстраційної процедури, у зв`язку із відсутністю індивідуального підходу.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 з 15.03.1993 по 26.10.2015 перебував на державній службі в митних органах на різних посадах, в тому числі і на керівних.
4. З 29.08.2007 по 18.10.2011 працював на посаді заступника начальника Тернопільської митниці.
5. У зв`язку із реорганізацією Тернопільської митниці Державної митної служби України шляхом її приєднання до Тернопільської митниці Міндоходів, 20.05.2013 позивач був попереджений про наступне вивільнення та наказом Тернопільської митниці від 21.06.2013 № 206-к звільнений із займаної посади начальника відділу організації митного контролю.
6. Наказом ДФС України від 30.09.2014 № 680-О позивача призначено на посаду начальника Тернопільської митниці ДФС.
7. Наказом ДФС України від 26.10.2015 № 3404-О "Про звільнення ОСОБА_1 " позивача звільнено з посади начальника Тернопільської митниці ДФС з підстав, передбачених Законом №1682-VІІ.
8. Не погоджуючись із таким наказом, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав та інтересів.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
9. Тернопільський окружний адміністративний суд постановою від 29.02.2016, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 14.11.2016, у задоволені позову відмовив.
10. Ухвалюючи такі рішення, суди виходили із того, що при виданні оскарженого наказу від 26.10.2015 № 3404-о "Про звільнення ОСОБА_1 " ДФС України, належним чином реалізував обов`язок, щодо підстав для звільнення передбачених №1682-VІІ.
IV. Касаційне оскарження
11. У касаційній скарзі ОСОБА_1, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а також невірної правової оцінки обставин у справі, просить скасувати їхні рішення та прийняти нове, яким позов задовольнити повністю.
12. У доводах касаційної скарги позивач зазначає, що норми частини першої статті 3 Закону №1682- VII не підлягають до застосування до нього, з огляду на те, що орган, у якому він працював не підпадає під визначені цією статтею критерії. Судами попередніх інстанцій помилково встановлено, що Тернопільська митниця ДФС забезпечувала формування та реалізовувала державну митну політику, що в свою чергу послугувало звільненню з посади ОСОБА_1 відповідно до положень пункту 8 частини першої статті 3 Закону. Крім того, посилається на порушення процедури звільнення.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
13. Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
14. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (стаття 3 Конституції України).
15. Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (стаття 24 Конституції України).
16. Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції України).
17. У частині другій статті 61 Конституції України зазначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
18. Відповідно до частини першої статті 129 Конституції України суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.
19. Статтею 9 Конституції України встановлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
20. Законом України "Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції" від 17.07.1997 N 475/97-ВР, який набрав чинності з 11.09.1997, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), взявши на себе зобов`язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.
21. Статтею 8 Конвенції кожному гарантовано право на повагу до приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
22. Статтею 26 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, до якої Україна приєдналася на підставі Указу Президії Верховної ради Української РСР від 14.04.1986 № 2077-ХІІ та яка набрала чинності для України з 13.06.1986 (далі - Віденська конвенція), закріплено принцип pacta sunt servanda, відповідно до якого кожен чинний договір є обов`язковим для його учасників і повинен добросовісно виконуватися. Відповідно до статті 27 цієї Конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.
23. Cтаття 31 Віденської конвенції визначає загальне правило тлумачення, яке встановлює, що договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об`єкта і цілей договору. Відповідно до пункту b) частини третьої цієї статті поряд з контекстом враховується наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення.
24. Відповідно до статті 19 Закону України від 29.06.2009 № 1906-IV "Про міжнародні договори України" міжнародні договори є частиною національного законодавства та у разі суперечностей між ними мають вищу юридичну силу, ніж положення актів національного законодавства.
25. За приписами статті 17 Закону України від 23.02.2006 № 3477-IV "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
26. Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на момент вирішення цієї справи судами першої та апеляційної інстанції; далі - КАС України) встановлено, що адміністративне судочинство здійснюється відповідно до Конституції України, цього Кодексу та міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Ці норми збережені у частині першій статті 3 КАС України і в редакції, чинній з 15.12.2017.
27. Відповідно до частин першої-четвертої статті 8 КАС України (у редакції, чинній на момент вирішення даної справи судами першої та апеляційної інстанцій) суд при вирішенні справи, керується принципом верховенством права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини. Ці норми збережені у статті 6 КАС України і в редакції, чинній з 15.12.2017.
28. За правилами частин четвертої та шостої статті 9 КАС України (в редакції, чинній на момент вирішення цієї справи судами першої та апеляційної інстанції) у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу. Якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору. Аналогічні норми закріплені у частині другій статті 3 КАС України і в редакції, чинній з 15.12.2017.
29. 16.10.2014 року набрав чинності Закон №1682-VII, відповідно до частини першої статті 1 якого очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
30. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону №1682-VII).
31. Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону №1682-VII).
32. Статтею 2 Закону №1682-VII передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації). Відповідно до пункту шостого частини першої статті 2 Закону №1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо: начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту.
33. Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону №1682-VII.
34. Згідно з пунктом 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25.02.2010 по 22.02.2014 - керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
35. Закон № 1682-VII був предметом оцінки Європейської комісії "За демократію через право" (далі - Венеціанська комісія) за зверненням моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, за результатами якої Комісією схвалено два висновки: 1) Проміжний висновок № 788/2014 на 101-й пленарній сесії 12-13 грудня 2014 року у м.Венеція (далі - Проміжний висновок № 788/2014), 2) Остаточний висновок № 788/2014 на 103-му пленарному засіданні 19-20 червня 2015 року у м. Венеція (з урахуванням змін, унесених до Верховної Ради України 21.04.2015) (далі - Остаточний висновок № 788/2014).
36. У пункті 18 Проміжного висновку № 788/2014 Венеціанська комісія відзначила, що європейські стандарти в галузі люстрації, в основному, випливають з трьох джерел:
1) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (зокрема, статей 6, 8 і 14, статті 1 Протоколу 12) та практики Європейського суду з прав людини;
2) прецедентного права національних конституційних судів;
3) Резолюцій Парламентської асамблеї Ради Європи:
- "Про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів" №1481 (2006) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1481 (2006);
- "Про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем" №1096 (1996) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1096 (1996) та додана до неї доповідь, яка містить Керівні принципи щодо відповідності люстраційних законів та подібних адміністративних заходів вимогам держави, що базується на принципі верховенства права (далі - Керівні принципи ПАРЄ).
37. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну митну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 940 (що діяло у спірний період; далі - Положення № 940) ДМС України була спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі митної справи.
38. Згідно з пунктом 3 Положення № 940 однім з основних завдань ДМС України є участь у формуванні та забезпеченні реалізації державної політики в галузі митної справи.
39. Абзацом 1 пункту 7 Положення № 940 визначено, що до повноважень ДМС України належить видання, у разі потреби, разом із іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади спільних нормативно-правових актів, проекти яких підлягають державній реєстрації, погоджуються з Міністерством фінансів України.
VI. Оцінка Верховного Суду
40. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
41. Спір у цій справі виник у зв`язку із звільненням позивача з публічної служби за процедурою очищення влади (люстрації).
42. Судами попередніх інстанцій установлено, що 26.10.2015 позивача звільнено з посади начальника Територіальної митниці ДФС на підставі пункту 7 частини першої статті 36 КЗпП України, Закону №1682-VII, звіту про результати проведеної перевірки щодо виконання ДФС норм Закону №1682-VII, пункту 6 витягу з протоколу № 116 засідання Кабінету Міністрів України від 10.190.2015 у зв`язку із зайняттям відповідної посади сукупно не менше одного року у період з 25.02.2010 по 22.02.2014.
43. На думку скаржника, судами попередніх інстанцій не правильно витлумачено положення пункту 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII в частині поширення їх дії на посадових осіб митних органів встановлених цим Законом заборон.
44. Скаржник зазначає, що пункт 3 Положення № 940 передбачав, що Держмитслужба лише брала участь у формуванні та реалізації державної політики у галузі митної справи, а формувала та забезпечувала митну політику. Виходячи із правового статусу, визначеного Митним кодексом України (в редакції чинній з 25.02.2010 по 25.02.2011) митні органи не формували державної, в тому числі митної політики, оскільки не були наділені такими повноваженнями, а лише здійснювали її реалізацію.
45. На підставі наведеного позивач уважає, що посади, які він обіймав, не належать до посад, перебування на яких протягом визначеного періоду, має наслідком звільнення.
46. Ураховуючи зміст оскаржуваних судових рішень і вирішуючи питання чи поширюється положення пункту 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII на посаду, яку займав позивач, суди попередніх інстанцій виходили з такого.
47. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 2 Закону №1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються, зокрема, щодо начальницького складу, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику.
58. Згідно з пунктом 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25.02.2010 по 22.02.2014 - керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
49. Отже, стаття 2 Закону № 1682-VII містить перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), а стаття 3 цього ж Закону визначає критерії, на яких ґрунтується очищення влади (люстрація).
50. Водночас чіткий перелік посад начальницького складу митних органів окремо визначено у переліку посад у пункті 6 частини першої статті 2 Закону №1682-VII.
51. Системний аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дає підстави для висновку про те, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо начальницького складу митних органів за критерієм перебування на керівних посадах (керівників і заступників керівників) регіональних органів.
52. Судами попередніх інстанцій установлено, що у період з 25.02.2010 по 18.10.2011 ОСОБА_1 працював на посаді заступника начальника Тернопільської митниці.
53. У зв`язку із реорганізацією Тернопільської митниці ДМС України шляхом її приєднання до Тернопільської митниці Міндоходів, 20.05.2013 позивач був попереджений про наступне вивільнення та наказом Тернопільської митниці від 21.06.2013 № 206-к звільнений із займаної посади начальника відділу організації митного контролю.
54. Наказом ДФС України від 30.09.2014 № 680-О позивача призначено на посаду начальника Тернопільської митниці ДФС.
55. Термін "посади", який використовується у Законі № 1682, у тому числі і в пункті 2 "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону, необхідно розуміти у значенні, наведеному у частині першій статті 1 Закону №1682-VII, відповідно до якої цей термін використовується як скорочення від термінів "певні посади (перебування на службі)".
56. Беручи до уваги, що позивач працював у вказаному періоді на керівних посадах митної, то Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що на посади, які позивач обіймав протягом означеного періоду, поширюється дія Закону №1682-VІІ, оскільки пункт 8 частини першої статті 3 цього Закону необхідно тлумачити у системному зв`язку із положеннями частини першої статті 1 та пункту 6 частини першої статті 2 цього Закону.
57. Водночас Верховний Суд убачає потребу у формулюванні відповіді на питання чи достатньо самого факту перебування позивача на вказаних посадах протягом сукупного строку більше одного року для застосування заборон, визначених частиною третьою статті 1 Закону №1682-VІІ. Відповідь на це питання є визначальною для вирішення цього публічно-правового спору.
58. Разом з тим, судами попередніх інстанцій на підставі матеріалів справи установлено, що заходи з очищення влади (люстрації) до позивача були застосовані на підставі довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі, про перебування позивача на відповідних посадах.
59. Судами першої та апеляційної інстанцій також установлено, що застосовані до позивача заходи відповідали вимогам законності, оскільки були передбачені частиною другою Розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №1682-VII, відповідно до якої звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних у особових справах цих осіб.
60. У цій справі суд першої інстанції, із висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскільки сукупний строк перебування позивача на посадах, щодо яких установлена заборона, становить більше ніж один рік, то цього факту достатньо для застосування відповідних заборон на підставі критеріїв, визначених статтею 3 Закону №1682-VII.
61. Аналіз положень пункту 8 частини першої статті 3 у взаємозв`язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №1682-VII дає підстави для висновку, що заборони, встановлені частиною третьою статті 1 Закону №1682-VII, виникають в силу закону, а не в силу прийняття суб`єктом владних повноважень правозастосовного (індивідуально-правового) акта.
62. Водночас із аналізу цих норм випливає, що встановлення для осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади чи їхніх самостійних структурних підрозділах пов`язується із самим лише фактом зайняття ними сукупно не менше одного року в період з 25.02.2010 по 22.02.2014 посад, зокрема, передбачених пунктом 8 частини першої статті 3 цього Закону, незалежно від того чи сприяла вона своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини, тобто не враховуючи жодної індивідуальної дії чи зв`язку особи з будь-якими антидемократичними подіями.
63. Питання конституційності, зокрема положень пунктів 7, 8, 9 частини першої пункту 4 частини другої статті 3 у взаємозв`язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1682-VII на відповідність положенням статті 38, частини другої статті 61, частини першої статті 62 Конституції України вирішуються Конституційним Судом України.
64. Водночас Верховний Суд у рішенні від 18.09.2018 у справі № 800/186/17 дійшов висновку, що люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. У зв`язку з цим Верховний Суд відхилив доводи позивача, які ґрунтувалися на приписах статей 58, 61 і 62 Конституції України, оскільки ці норми спрямовані на регулювання принципів і засад ретроспективної відповідальності за вчинення правопорушень, зокрема кримінальних, та індивідуального характеру юридичної відповідальності, встановлюють низку процесуальних гарантій, покликаних запобігти необґрунтованому притягненню будь-кого до юридичної відповідальності. Указані гарантії, за висновком Суду, не поширюються на правовідносини, які не пов`язані з настанням юридичної відповідальності осіб. Із цим висновком погодилася і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31.01.2019 у справі № 800/186/17.