ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 липня 2020 року
м. Київ
справа №803/1314/16
адміністративне провадження №К/9901/23794/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Національної поліції України, Департаменту захисту економіки Національної поліції України, Центральної атестаційної комісії №5 Апарату Національної поліції України, Центральної апеляційної атестаційної комісії про визнання дій протиправними, скасування рішень, наказу, поновлення на посаді та стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Департаменту захисту економіки Національної поліції України на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року ( прийняту у складі головуючого судді Костюкевича С.Ф.), та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2017 року (постановлену у складі колегії суддів: Кухтея Р.В. (головуючий), Носа С.П., Яворського І.О.)
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У вересні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Волинського окружного адміністративного суду з позовом ( з урахуванням зменшенням позовних вимог) до Національної поліції України, Департаменту захисту економіки Національної поліції України, Центральної атестаційної комісії №5 Апарату Національної поліції України, Центральної апеляційної атестаційної комісії, в якому просив суд:
1.1. - визнати протиправними дії щодо проведення атестації,
1.2. - визнати протиправним та скасувати рішення атестаційної комісії №5 від 11.02.2016 року,
1.3. - визнати протиправним та скасувати рішення центральної апеляційної атестаційної комісії від 01.03.2016 року,
1.4. - визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту захисту економіки Національної поліції України від 05.08.2016 року №569 о/с в частині звільнення його зі служби в поліції через службову невідповідність,
1.5. - поновити на посаді та стягнути грошове забезпечення за час вимушеного прогулу.
2. Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач указував, що відповідно до наказу Голови НП України №569о/с від 05.08.2016 року позивача було звільнено зі служби в поліції за пунктом 5 (через службову невідповідність) частини 1 статті 77 Закону України "Про Національну поліцію". Підставою для його звільнення з посади слугували висновки центральної атестаційної комісії від 11.02.2016 року та центральної апеляційної атестаційної комісії від 01.03.2016 року, яким позивача визнано таким, що не відповідає займаній посаді, підлягає звільненню зі служби у зв`язку зі службовою невідповідністю.
2.1. Позивач вважає, що його атестування було протиправним з огляду на те, що він не підлягав атестації, оскільки жодної визначеної Законом України "Про Національну поліцію" підстави на момент проведення його атестування не існувало. Також зазначає, що у висновку Центральної атестаційної комісії №5 не відображено, якими критеріями керувалась комісія при прийнятті рішення про невідповідність позивача займаній посаді. При цьому вказує, що атестаційний лист не містить негативної інформації щодо ОСОБА_1, безпосередній керівник зазначив про відповідність його займаній посаді. Вважає, що висновок Центральної атестаційної комісії №5 є необ`єктивним та протиправним, відтак, на його підставі позивача незаконно було звільнено зі служби в поліції згідно із наказом від 05.08.2016 року №569о/с.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Судами попередніх інстанцій установлено, ОСОБА_1 в період з 25.07.2006 року по 06.11.2015 року проходив службу в органах внутрішніх справ України, на різних посадах, у званні майор міліції, що підтверджується копією послужного списку.
4. Згідно з наказом Голови Національної поліції України №169 о/с від 11.11.2015 року відповідно до пунктів 9, 12 розділу ХІ Закону України "Про Національну поліцію", призначено, як тих, що прибули з Міністерства внутрішніх справ України до Департаменту захисту економіки Національної поліції України з присвоєнням спеціальних звань поліції в порядку переатестування та установленням посадових окладів згідно штатного розпису, з 07 листопада 2015 року ОСОБА_1 (М-255379), який мав спеціальне звання "майор міліції" оперуповноваженим управління захисту економіки у Волинській області з присвоєнням спеціального звання "майор поліції".
5. Наказом Голови Національної поліції України від 20.11.2015 року №210 о/с з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар`єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись статтею 57 Закону України "Про Національну поліцію" та вимогами Інструкції № 1465, було призначено проведення атестації поліцейського апарату Національної поліції України, міжрегіональних територіальних органів (ДВБ, ДПН, ДЗЕ, ДК) державної установи "Центр обслуговування підрозділів Національної поліції України", головних управлінь Національної поліції в Київській області та м. Києві відповідно до вимог Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, центральною атестаційною комісією, починаючи з 20 листопада 2015 року; зобов`язано посадових осіб апарату Національної поліції, міжрегіональних територіальних органів скласти списки поліцейських, які підлягають атестуванню, підготувати атестаційні листи на поліцейських, додаткові матеріали щодо проходження служби поліцейськими; довести до відома поліцейських інформацію про час та місце проведення засідань атестаційної комісії; розмістити на офіційному сайті МВС (Національної поліції України, Головного управління Національної поліції в Київській області, Головного управління Національної поліції в м. Києві) оголошення про набір до атестаційних комісій осіб з числа народних депутатів України, працівників МВС, громадських і правозахисних організацій, проектів міжнародної технічної допомоги, громадськості та засобів масової інформації.
5.1. Позивач виявив бажання служити в Національній поліції України, а тому з метою підтвердження своїх професійних якостей в лютому 2016 року він пройшов атестування.
6.Наказом Національної поліції України № 94 від 03 лютого 2016 року "Про створення в Національній поліції України центральної атестаційної комісії № 5 та затвердження її персонального складу" створено в Національній поліції України центральну атестаційну комісію №5; затверджено персональний склад центральної атестаційної комісії №5; Департамент комунікацій зобов`язано оприлюднити на офіційному сайті МВС (Національної поліції України, Головного управління Національної поліції в Київській області, Головного управління Національної поліції в м. Києві) місцезнаходження центральної атестаційної комісії №5.
7. Персональний склад центральної атестаційної комісії №5 Національної поліції України затверджено у кількості 6 осіб, з яких 3 - кадрові працівники органів Національної поліції України (голова комісії Вакуленко О.Ф. - начальник Головного слідчого управління; секретар комісії Лишневська К. С. - інспектор роти 10 батальйону у 4 управлінні патрульної поліції у м. Києві Департаменту патрульної поліції; член комісії Стефура В. М. - начальник управління Департаменту превентивної діяльності) та 3 - представники громадських організацій (члени комісії Запотоцький А. О. - представник всеукраїнської громадської організації "Студентське братство Волині"; Матвійчук О. М. - представник Волинської обласної громадської організації "Центр правової допомоги"; Мусій І. О. - представник "Громадське радіо").
8. Як слідує із розділів І-ІІІ атестаційного листа на майора поліції ОСОБА_1, складеного заступником начальника управління захисту економіки у Волинській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України 22.01.2016 року, позивач за період проходження служби характеризується виключно із позитивної сторони, згідно із висновком прямого керівника - начальника управління захисту економіки у Волинській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України від 22.01.2016 року "займаній посаді відповідає", позивач пройшов тестування на застосування загальних навичок (набравши 41 бал із 60 можливих) та професійне тестування (набравши 19 балів із 60 можливих).
9. З рішення центральної атестаційної комісії №5, оформленого протоколом ОП №15.00003130.0018841 від 11.02.2016 року, вбачається, що членами атестаційної комісії (у складі: голова комісії - Вакуленко О.Ф., секретар комісії - Лишневська К. С., члени комісії - Стефура В. М., Запотоцький А. О., Матвійчук О. М., Мусій І. О. ) було досліджено атестаційний лист та інші матеріали, які було зібрано на особу, яка проходить атестування, а саме: декларація про доходи, послужний список (форма 1), інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 5 Закону України "Про очищення влади", інформацію з відкритих джерел, та особі, яка проходить атестування, були поставлені питання, які стосувались професійної діяльності поліцейського та мотивації особи щодо подальшого проходження служби в Національній поліції та інше. За результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди та обговорення головою атестаційної комісії поставлено на голосування рішення " 4 займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність", яке підтримано за результатами голосування: за - 5, проти - 0. Висновок атестаційної комісії було внесено до розділу IV атестаційного листа позивача 11.02.2016 року та ознайомлено із ним ОСОБА_1 15.02.2016 року.
10. Згідно із наказом ГУ НП у Волинській області від 05.08.2016року №569о/с "По особовому складу" майора поліції ОСОБА_1, оперуповноваженого управління захисту економіки у Волинській області, з 10.08.2016 року звільнено зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" (через службову невідповідність) на підставі висновку центральної атестаційної комісії №5 від 11.02.2016 року.
11. Не погоджуючись з таким рішенням позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
12. Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2017 року позовні вимоги було задоволено.
13. Визнано протиправним та скасовано рішення Центральної атестаційної комісії № 5 Апарату Національної поліції України, оформлене протоколом ОП №15.00003130.0018841 від 11.02.2016 року.
13.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Департаменту захисту економіки Національної поліції України №569 о/с від 05.08.2016 року про звільнення зі служби в поліції майора поліції ОСОБА_1 - оперуповноваженого управління захисту економіки у Волинській області.
13.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді оперуповноваженого управління захисту економіки у Волинській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України з 10 серпня 2016 року.
13.3. Стягнуто з Департаменту захисту економіки Національної поліції України на користь ОСОБА_1 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу в розмірі 41 893,62 грн. (сорок одна тисяча вісімсот дев`яносто три гривні) 62 копійки).
14. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що атестаційна комісія без урахування всіх даних про особу, без дотримання балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване рішення, розглянула атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, та невмотивовано дійшла висновку про невідповідність позивача займаній посаді та необхідність звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, оскільки матеріалами справи підтверджено, що в період проходження служби в ОВС позивач характеризувався виключно з позитивного боку, демонструючи достатні показники службової діяльності, належний рівень теоретичних знань, професійних якостей і фізичної підготовки. Жодні з критеріїв, визначених п. 16 Інструкції №1465, не були враховані. Крім того, суд стягнув з ГУ НП в Миколаївській області на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу.
IV. Касаційне оскарження
15. У касаційні скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, неповного з`ясування обставин справи, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
16. У доводах касаційної скарги відповідач зазначає, що Комісією досліджено повну інформацію щодо службової діяльності ОСОБА_1 та комісія прийняла рішення із дотриманням усіх критеріїв, передбачених у пункті 16 розділу IV Інструкції про атестування поліцейських.
16.1. Крім того, що позивача на законних підставах звільнено зі служби в поліції, оскільки згідно з висновком атестаційної комісії, який прийнято більшістю голосів, присутніх на засіданні членів атестаційної комісії, позивач займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність. Атестування позивача проведено комісією у межах наданих їм повноважень та у спосіб, передбачений наказом МВС України №1465 від 17.11.2015 року.
16.1. Відповідач також вказує, що позивач набрав 19 балів із 25 мінімально допустимих з професійного тестування, що свідчить про низькій рівень знань позивачем чинного законодавства.
17. У відзиві на касаційну скаргу позивач вказує, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій винесені законно та обґрунтовано, на підставі всебічного та повного дослідження матеріалів та обставин справи, доводи ж касаційної скарги висновків цих судів не спростовують.
18. Ухвалою судді-доповідача Вищого адміністративного суду України від 11 квітня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
19. 15 грудня 2017 року, у зв`язку із початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.
20. 15 лютого 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.
21. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Бевзенку В.М., суддям Шарапі В.М., Данилевич Н.А.
22. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 29 квітня 2020 року №699/0/78-20, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
23. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29 квітня 2020 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Шишову О.О., суддям Дашутіну І.В., Яковенку М.М.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
24. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набрав чинності 15 грудня 2017 року, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
25. Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
26. Згідно із підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані й розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
27. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15.01.2020 №460-XI "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон №460-XI), яким до окремих положень КАС України унесені зміни.
28. Водночас пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
29. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями КАС України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом №460-IX.
30. Приписами частин першої-другої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
31. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
32. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
33. Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом України "Про Національну поліцію" від 02 липня 2015 року № 580-VIII (далі - Закон № 580-VIII).
34. Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI Прикінцеві та перехідні положення Закону № 580-VIII.
35. Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.
36. Водночас пунктом 10 розділу XI Прикінцеві та перехідні положення Закону № 580-VIII встановлено, що працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів. Указані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.
37. Наказом МВС України від 17.11.2015 №1465 затверджена Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських (далі - Інструкція №1465).
38. Інструкція №1465 розроблена відповідно до Закону України "Про Національну поліцію" і визначає порядок атестування поліцейських, яке проводиться в апараті НП України, територіальних (міжрегіональних) органах (закладах, установах) Національної поліції України (далі - органи поліції) з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар`єри (пункт 1 розділу 1 Інструкції).
39. Відповідно до пунктів 4, 5 розділу 1 Інструкції №1465 рішення про проведення атестування та про строки, у які проводиться атестування, приймає Національної поліції України, керівники органів поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими актами законодавства України призначаються на посади їх наказами. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.
40. Статтею 57 Закону України "Про Національну поліцію", пунктом 3 Інструкції №1465 передбачено, що атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар`єри.
41. Атестування поліцейських проводиться: при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
42. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.
43. Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.
44. Порядок проведення атестування поліцейських затверджується МВС України.
45. Таким чином, під час атестації перевіряється чи відповідають займаній посаді ділова кваліфікація, рівень знань і навичок, інші суспільно значущі якості поліцейського. Атестація повинна сприяти поліпшенню якісного складу поліцейських, їх ефективному використанню, росту професійної компетентності, підвищенню кваліфікації, посиленню організованості, відповідальності, дисциплінованості. Атестація має здійснюватися на засадах законності, об`єктивності, гласності, колегіальності, неупередженості.