ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 липня 2020 року
м. Київ
справа №826/8683/16
адміністративне провадження №К/9901/32646/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Дашутіна І.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №826/8683/16
за позовом ОСОБА_1
до Подільського районного управління юстиції у місті Києві, Відділу державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб підприємців, легалізації громадських формувань та реєстрації друкованих засобів масової інформації Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у місті Києві
про зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року (прийняту у складі: головуючого судді Бужак Н. П., суддів Костюк Л.О., Троян Н.М.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у червні 2016 року звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив зобов`язати Подільське районне управління юстиції у місті Києві в установлений судом строк виконати невчинені дії з легалізації громадської організації "НЕЗАЛЕЖНА ПРОФЕСІЙНА СПІЛКА ГРОМАДЯН "ОБ`ЄДНАНІ ГРОМАДЯНИ" у статусі "первинна профспілка".
В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що відповідач в порушення приписів Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" не розглянув подані позивачем документи для легалізації громадської організації "НЕЗАЛЕЖНА ПРОФЕСІЙНА СПІЛКА ГРОМАДЯН "ОБ`ЄДНАНІ ГРОМАДЯНИ", а також не вчинив жодних дій з легалізації зазначеної громадської організації.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
У судовому засіданні 4 серпня 2016 року протокольною ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва (яка постановлена суддею без виходу до нарадчої кімнати) залучено у якості співвідповідача Відділ державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб підприємців, легалізації громадських формувань та реєстрації друкованих засобів масової реєстрації Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у місті Києві (надалі також - "відповідач 2").
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 жовтня 2016 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено.
Зобов`язано Відділ державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб підприємців, легалізації громадських формувань та реєстрації друкованих засобів масової інформації Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у місті Києві вчинити реєстраційні дії з легалізації громадської організації "НЕЗАЛЕЖНА ПРОФЕСІЙНА СПІЛКА ГРОМАДЯН "ОБ`ЄДНАНІ ГРОМАДЯНИ".
Судове рішення обґрунтовано тим, що документи подані до Подільського районного управління юстиції у місті Києві для реєстрації профспілки були достатніми для вчинення реєстраційних дій з легалізації професійної спілки "НЕЗАЛЕЖНА ПРОФЕСІЙНА СПІЛКА ГРОМАДЯН "ОБ`ЄДНАНІ ГРОМАДЯНИ".
Проте, Подільське районне управління юстиції у місті Києві в порушення приписів пункту 6 частини першої і частини другої статті 26 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань" не зареєструвало професійну спілку "НЕЗАЛЕЖНА ПРОФЕСІЙНА СПІЛКА ГРОМАДЯН "ОБ`ЄДНАНІ ГРОМАДЯНИ".
Наказом Міністерства юстиції України від 1 березня 2016 року №572/5 ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції, в тому числі і Подільське районне управління юстиції у місті Києві.
Згідно листа голови ліквідаційної комісії Подільського районного управління юстиції у місті Києві від 24 червня 2016 року №01-22 відповідач 2 прийняв за актом прийому-передачі архівний фонд з реєстрації політичних партій, профспілкових організацій, громадських формувань, номенклатур справ Подільського районного управління юстиції у місті Києві. Отже, суд першої інстанції дійшов висновку про зобов`язання відповідача 2 вчинити реєстраційні дії з легалізації НЕЗАЛЕЖНОЇ ПРОФЕСІЙНОЇ СПІЛКИ ГРОМАДЯН "ОБ`ЄДНАНІ ГРОМАДЯНИ".
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року скасовано постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 жовтня 2016 року. Прийнято нову постанову, якою відмовлено у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 .
Скасовуючи рішення суду першої інстанції апеляційний суд виходив з того, що листом голови ліквідаційної комісії Подільського районного управління юстиції у місті Києві від 15 березня 2016 року повідомлено керівника професійної спілки "НЕЗАЛЕЖНА ПРОФЕСІЙНА СПІЛКА ГРОМАДЯН "ОБ`ЄДНАНІ ГРОМАДЯНИ" ОСОБА_4, що подані профспілкою документи були направлені до управління реєстрації громадських формувань, друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств Департаменту Державної реєстрації Міністерства юстиції України, проте рекомендована кореспонденція повернулась до Подільського районного управління юстиції у місті Києві з причин закінчення строку зберігання.
Крім того, всі подані профспілкою документи були повернуті останній. Із цим позовом позивач звернувся до суду у червні 2016 року, тоді як всі документи про легалізацію профспілки повернуто у березні 2016 року. Відділ державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб підприємців, легалізації громадських формувань та реєстрації друкованих засобів масової інформації, який виконує функції з легалізації громадських формувань, створено у лютому 2016 року.
Тому суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що профспілка не позбавлена можливості звернутись до реєстратора з відповідною заявою і пакетом документів для проведення легалізації, що підтвердила в судовому засіданні представник відділу.
Крім того, колегія суддів зазначила, що зобов`язання Подільського районного управління юстиції у місті Києві вчинити дії з легалізації профспілки є неможливим, оскільки зазначене управління було припинено як юридична особа.
Підстав для зобов`язання відповідача 2 вчинити такі дії колегія суддів не встановила, оскільки всі документи, подані профспілкою, було повернуто ще в березні 2016 року ліквідатором Подільського районного управління юстиції у місті Києві. Будь-яких неправомірних дій відповідач 2 стосовно розгляду заяви профспілки не вчиняв.
Натомість суд апеляційної інстанції зауважив, що позивач не просив суд у позовній заяві визнати протиправними чи неправомірними дії чи бездіяльність органу реєстрації щодо не розгляду або ж повернення таких документів.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року. Скасувати протокольну ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 4 серпня 2016 року і визнати належним відповідачем у справі Головне територіальне управління юстиції у місті Києві. У зв`язку з чим направити справу для продовження розгляду або на новий розгляд до суду першої інстанції.
Зокрема, скаржник зазначає, що оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції було винесено з порушенням норм матеріального і процесуального права, висновки суду не відповідають обставинам справи. В обґрунтування касаційної скарги позивач посилається на те, що суд апеляційної інстанції залишив поза увагою посилання позивача на протиправність залучення судом першої інстанції у якості співвідповідача Відділу державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб підприємців, легалізації громадських формувань та реєстрації друкованих засобів масової інформації Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у місті Києві.
Крім того, позивач вказує, що для проведення легалізації професійної спілки "НЕЗАЛЕЖНА ПРОФЕСІЙНА СПІЛКА ГРОМАДЯН "ОБ`ЄДНАНІ ГРОМАДЯНИ" були надані всі необхідні документи, що свідчить про дотримання вимог статті 16 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності". Однак внаслідок протиправної бездіяльності Подільського районного управління юстиції у місті Києві вказана професійна спілка не легалізована, що є порушенням чинного на момент виникнення спірних правовідносин законодавства.
Відповідач 2 подав заперечення на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін. В обґрунтування своєї позиції посилається на Конституцію України, Закон України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності", Закон України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань" і зазначає про неможливість здійснення реєстраційних дій з легалізації громадської організації "НЕЗАЛЕЖНА ПРОФЕСІЙНА СПІЛКА ГРОМАДЯН "ОБ`ЄДНАНІ ГРОМАДЯНИ" у статусі "первинна профспілка", оскільки всі подані профспілкою документи повернуті Подільським районним управлінням юстиції у місті Києві. Також відповідач 2 вказує на відсутність порушеного права громадської організації "НЕЗАЛЕЖНА ПРОФЕСІЙНА СПІЛКА ГРОМАДЯН "ОБ`ЄДНАНІ ГРОМАДЯНИ".
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що 1 грудня 2015 року на засіданні установчих зборів учасниками зборів прийнято рішення про створення Незалежної професійної спілки громадян "Об`єднані громадяни", як добровільної неприбуткової громадської організації, що об`єднує громадян, пов`язаних спільними інтересами за родом їх трудової діяльності, які забезпечують себе роботою самостійно.
26 січня 2016 року керівник Незалежної професійної спілки громадян "Об`єднані громадяни" ОСОБА_4 звернувся до Подільського районного управління юстиції у місті Києві із заявою про реєстрацію (створення) юридичної особи Незалежної професійної спілки громадян "Об`єднані громадяни".
До заяви додано: протокол установчих зборів від 1 грудня 2015 року, додаток до протоколу "Реєстр Учасників", Статут Профспілки.
Вказані документи були прийняті Подільським районним управлінням юстиції у місті Києві 26 січня 2016 року, що підтверджується штампом відповідача на описі документів, що подаються у паперовій формі 26 січня 2016 року.
Однак Подільське районне управління юстиції у місті Києві не вчинило жодних реєстраційних дій з легалізації профспілки.
Протокольним рішенням засідання виконавчого органу профспілки від 28 березня 2016 року за №2/1 члену Вищої Ради Профспілки ОСОБА_1 були надані повноваження щодо оскарження бездіяльності суб`єкта державної реєстрації у суді.
Крім того, судом першої інстанції встановлено, що наказом Міністерства юстиції України від 1 березня 2016 року №572/5 ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції, в тому числі і Подільське районне управління юстиції у місті Києві.
Згідно листа голови ліквідаційної комісії Подільського районного управління юстиції у місті Києві від 24 червня 2016 року №01-22 Відділ державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб підприємців, легалізації громадських формувань та реєстрації друкованих засобів масової інформації Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у місті Києві прийняв за актом прийому-передачі архівний фонд з реєстрації політичних партій, профспілкових організацій, громадських формувань, номенклатур справ Подільського районного управління юстиції у місті Києві.
Однак, як встановлено судом апеляційної інстанції, листом ліквідаційної комісії Подільського районного управління юстиції у місті Києві від 15 березня 2016 року профспілку повідомлено про те, що згідно пунктів 1.3, 1.8 Статуту профспілка створюється і здійснює свою діяльність по всій території України, діяльність профспілки поширюється на територію України, отже профспілка має статус всеукраїнської професійної спілки, і проведення її легалізації здійснюється іншим органом.
Водночас відповідно до вказаного листа від 15 березня 2016 року подані профспілкою документи були направлені до Управління реєстрації громадських формувань, друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств Департаменту Державної реєстрації Міністерства юстиції України, проте рекомендована кореспонденція повернулась до Подільського районного управління юстиції у місті Києві з причин закінчення строку зберігання.
Крім того, всі подані профспілкою документи були повернуті останній, що підтверджується додатком до зазначеного листа, а саме: опис, заява про реєстрацію юридичної особи, протокол установчих зборів, додаток №1 до протоколу установчих зборів і статут - 2 примірники.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною першою статті 36 Конституції України громадяни України мають право на свободу об`єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей.
Частиною третьою статті 36 Конституції України встановлено, що громадяни мають право на участь у професійних спілках з метою захисту своїх трудових і соціально-економічних прав та інтересів. Професійні спілки є громадськими організаціями, що об`єднують громадян, пов`язаних спільними інтересами за родом їх професійної діяльності. Професійні спілки утворюються без попереднього дозволу на основі вільного вибору їх членів. Усі професійні спілки мають рівні права. Обмеження щодо членства у професійних спілках встановлюються виключно цією Конституцією і законами України.
Особливості правового регулювання, засади створення, права і гарантії діяльності професійних спілок визначено Законом України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності", відповідно до статті 1 якого професійна спілка (профспілка) - це добровільна неприбуткова громадська організація, що об`єднує громадян, пов`язаних спільними інтересами за родом їх професійної (трудової) діяльності (навчання).
Первинна організація профспілки - це добровільне об`єднання членів профспілки, які, як правило, працюють на одному підприємстві, в установі, організації незалежно від форми власності і виду господарювання або у фізичної особи, яка використовує найману працю, або забезпечують себе роботою самостійно, або навчаються в одному навчальному закладі.
Згідно із статтею 16 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" профспілки, їх об`єднання легалізуються шляхом повідомлення на відповідність заявленому статусу.
Легалізація всеукраїнських профспілок та їх об`єднань, інших профспілок та їх об`єднань здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об`єднань громадян, інших громадських формувань.
Для легалізації профспілок, об`єднань профспілок їх засновники або керівники виборних органів подають заяви. До заяви додаються статут (положення), протокол з`їзду, конференції, установчих або загальних зборів членів профспілки з рішенням про його затвердження, відомості про виборні органи, наявність організацій профспілки у відповідних адміністративно-територіальних одиницях, про засновників об`єднань.
На підставі поданих профспілкою, об`єднанням профспілок документів легалізуючий орган у місячний термін підтверджує заявлений статус за ознаками, визначеними статтею 11 цього Закону, включає профспілку, об`єднання профспілок до реєстру об`єднань громадян і видає профспілці, об`єднанню профспілок свідоцтво про легалізацію із зазначенням відповідного статусу.
Легалізуючий орган не може відмовити в легалізації профспілки, об`єднання профспілок.
У разі невідповідності поданих документів профспілки, об`єднання профспілок зазначеному статусу легалізуючий орган пропонує профспілці, об`єднанню профспілок надати додаткову документацію, необхідну для підтвердження статусу.
Статус організацій всеукраїнської профспілки чи профспілки іншого статусу визначається статутом цієї профспілки. Про належність до певної профспілки організації, які діють на підставі статуту цієї профспілки, надсилають легалізуючому органу за місцем свого знаходження повідомлення із посиланням на свідоцтво про легалізацію профспілки, на підставі якого вони включаються до реєстру об`єднань громадян. Первинні профспілкові організації також письмово повідомляють про це роботодавця.
Профспілка підприємства, установи, організації, яка діє на підставі власного статуту, легалізується у порядку, визначеному цією статтею.
Профспілка, об`єднання профспілок набувають права юридичної особи з моменту затвердження статуту (положення). Статусу юридичної особи набувають також організації профспілки, які діють на підставі її статуту.
Профспілка, її організації, об`єднання профспілок здійснюють свої повноваження, набувають цивільних прав і беруть на себе цивільні обов`язки через свої виборні органи, які діють у межах прав, наданих їм за законом та статутом (положенням).
За подання на легалізацію недостовірних відомостей особи, які їх підписали, несуть відповідальність згідно із законом.
Відносини, що виникають у сфері державної реєстрації юридичних осіб, їхньої символіки (у випадках, передбачених законом), громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб - підприємців регулює Закон України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань".
Відповідно до пунктів 3, 4 частини першої статті 1 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань" громадські формування - політичні партії, структурні утворення політичних партій, громадські об`єднання, місцеві осередки громадського об`єднання із статусом юридичної особи, професійні спілки, їх об`єднання, організації профспілки, передбачені статутом профспілки та їх об`єднання, творчі спілки, місцеві осередки творчих спілок, постійно діючі третейські суди, організації роботодавців, їх об`єднання, відокремлені підрозділи іноземних неурядових організацій, представництва, філії іноземних благодійних організацій.
Державна реєстрація юридичних осіб, громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб - підприємців (далі - "державна реєстрація") - офіційне визнання шляхом засвідчення державою факту створення або припинення юридичної особи, громадського формування, що не має статусу юридичної особи, засвідчення факту наявності відповідного статусу громадського об`єднання, професійної спілки, її організації або об`єднання, політичної партії, організації роботодавців, об`єднань організацій роботодавців та їхньої символіки, засвідчення факту набуття або позбавлення статусу підприємця фізичною особою, зміни відомостей, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, про юридичну особу та фізичну особу - підприємця, а також проведення інших реєстраційних дій, передбачених цим Законом.
Згідно з пунктом 6 частини першої і частини другої статті 26 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань" розгляд документів, поданих для державної реєстрації та проведення інших реєстраційних дій, здійснюється у такі строки, зокрема, щодо професійної спілки, її організації або об`єднання, організації роботодавців, її об`єднання - не пізніше 15 робочих днів з дати подання документів для державної реєстрації.
Строк розгляду документів, встановлений пунктами 2, 6 і 7 частини першої цієї статті, може бути продовжений суб`єктом державної реєстрації за необхідності, але не більше ніж на 15 робочих днів.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Законом України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до КАС України, зокрема до Глави 2 "Касаційне провадження" Розділу ІІІ "Перегляд судових рішень".
Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Оскільки касаційна скарга позивача у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України (тут і надалі у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).