ПОСТАНОВА
Іменем України
14 липня 2020 року
Київ
справа №809/1466/15
адміністративне провадження №К/9901/14199/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Мельник-Томенко Ж.М., Шишова О.О.,
розглянув у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №809/1466/15
за участю:
секретаря судового засідання - Андрієнко Н.А.,
представника позивача - адвоката Авраменка Г.М.,
представника Державної податкової служби України - Борисевича Д.В.,
за позовом ОСОБА_1
до Міністерства доходів і зборів України, правонаступником якого є Державна податкова служба України,
про визнання дій протиправними, скасування наказу про звільнення, поновлення на публічній службі, стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2015 року (прийняту у складі: головуючого судді Гундяка В.Д., суддів Черепія П.М., Матуляка Я.П.).
і ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2016 року (прийняту у складі: головуючого судді Шавеля Р.М., суддів Бруновської Н.В., Костіва М.В.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у квітні 2015 року звернулася з адміністративним позовом до Міністерства доходів і зборів України (далі - "Міндоходів України"), правонаступником якого є Державна податкова служба України (далі - "ДПС України"), в якому просила:
- визнати незаконним її звільнення з посади заступника начальника Головного управління Міндоходів в Івано-Франківській області (далі - "ГУ Міндоходів в Івано-Франківській області");
- скасувати наказ Міністерства доходів і зборів України від 16 березня 2015 року №184-о про звільнення позивачки;
- поновити її на посаді заступника начальника ГУ Міндоходів в Івано-Франківській області;
- стягнути з Міндоходів України на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу, починаючи з дня звільнення до дня ухвалення судового рішення.
Позовні вимоги мотивовані тим, що заборони, визначені частинами третьою і четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади", не можуть застосовуватися до ОСОБА_1, оскільки вона за період своєї трудової діяльності не вчиняла жодних протиправних дій, про що й зазначила у заяві про проведення перевірки, передбаченої вказаним Законом. Водночас позивачка зауважує, що повинна нести відповідальність лише за свої індивідуальні дії та не може бути притягнута до відповідальності у зв`язку із зайняттям посади державної служби під час функціонування в державі тієї чи іншої владної системи. Також зауважує, що всупереч вимог частини третьої статті 40 Кодексу законів про працю України (далі - "КЗпП України") була звільнена із займаної посади під час тимчасової непрацездатності. Відтак ОСОБА_1 вказує на порушення її конституційного права на працю.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Івано-Франківський окружний адміністративний суд постановою від 27 жовтня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2016 року, у задоволенні позову відмовив.
Суди виходили з того, що у період з 21 листопада 2013 року до 22 лютого 2014 року позивачка займала посаду заступника начальника ГУ Міндоходів в Івано-Франківській області, яка передбачена частиною другою статті 3 Закону України "Про очищення влади", а тому до неї застосовується заборона, визначена частиною третьою статті 1 цього Закону. Водночас перевірка відповідно до вимог вказаного Закону здійснена із дотриманням його приписів, а також вимог постанови Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року №563 "Деякі питання реалізації Закону України "Про очищення влади", а отже підстав для скасування прийнятого за її наслідками наказу про звільнення ОСОБА_1 суди не встановили. Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що норми КЗпП України не поширюються на правовідносини щодо звільнення позивачки, оскільки така процедура регламентована спеціальним законом, яким є Закон України "Про очищення влади".
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі позивачка просить скасувати постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2015 року і ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2016 року та прийняти нове судове рішення, яким її позов задовольнити повністю.
У скарзі ОСОБА_1 вказує на порушенням судами норм матеріального права, а саме: приписів Конституції України щодо права на працю, індивідуального характеру юридичної відповідальності та застосування міжнародних договорів як частини національного законодавства; Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та Закону України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні" стосовно рівності трудових прав громадян і заборони дискримінації; КЗпП України щодо неможливості звільнення працівника під час тимчасової непрацездатності. Позивачка вважає, що суди безпідставно не застосували до спірних правовідносин вказані нормативно-правові акти, зокрема Конституцію України, норми якої мають пряму дію.
Крім того, у касаційній скарзі ОСОБА_1 зазначає, що суди порушили вимоги пункту 3 частини першої статті 156 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України) у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, оскільки відмовили у задоволенні її клопотань про зупинення провадження у справі до ухвалення Конституційним Судом України рішення щодо відповідності Конституції України окремих положень Закону України "Про очищення влади", зокрема частини другої статті 3 цього Закону, на підставі якої позивачку було звільнено, що призвело до ухвалення помилкових судових рішень по суті спору.
ДПС України відзиву на касаційну скаргу не подала, а представник відповідача у судовому засіданні, що відбулося 14 липня 2020 року проти задоволення касаційної скарги заперечував.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що ОСОБА_1 проходила службу в податкових органах Івано-Франківської області на різних посадах.
Відповідно до наказу Міндоходів України від 4 червня 2013 року №1134-о позивачка була призначена на посаду заступника начальника ГУ Міндоходів в Івано-Франківській області.
9 березня 2015 року ОСОБА_1 подала заяву на проведення перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади", в якій зазначила про непоширення щодо неї заборон, передбачених частинами третьою, четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади" (а.с. 10-11).
Листом від 11 березня 2015 року №975/8/09-19-04-33 ГУ Міндоходів в Івано-Франківській області направило Державній фіскальній службі України отриману від ОСОБА_1 заяву, декларацію про майно, доходи і витрати за 2014 рік, а також довідку про результати перевірки відомостей, зазначених у трудовій книжці, про займані нею посади за період з 25 лютого 2010 року до 22 лютого 2014 року.
Згідно довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі та/або трудовій книжці, ОСОБА_1 4 червня 2013 року призначена на посаду заступника начальника ГУ Міндоходів в Івано-Франківській області, тобто займала цю посаду у період з 21 листопада 2013 року до 22 квітня 2014 року (а.с. 95).
Наказом Міндоходів України від 16 березня 2015 року №184-о позивачку звільнено з посади заступника начальника ГУ Міндоходів в Івано-Франківській області з 16 березня 2015 року з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади". У пункті 2 цього наказу такі підстави уточнено й зазначено, що звільнення відбулося на підставі: пункту 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України, частини чотирнадцятої статті 5 Закону України "Про очищення влади", довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі та/або трудовій книжці (а.с. 8).
У зв`язку з цим ГУ Міндоходів в Івано-Франківській області 16 березня 2015 року також прийнято наказ №63-0 про оголошення наказу №184-о "Про звільнення ОСОБА_1 " (а.с.9).
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції України).
У частині другій статті 61 Конституції України зазначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
Статтею 9 Конституції України встановлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
Положеннями статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (ратифікована Законом України від 17 липня 1997 року №475/97-ВР; далі - "Конвенція") передбачено, що кожному гарантовано право на повагу до приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
За приписами статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23 лютого 2006 року №3477-IV суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Європейського суду з прав людини (далі - "ЄСПЛ") як джерело права.
За правилами частин четвертої і шостої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України") у редакції, чинній на момент вирішення цієї справи судами першої та апеляційної інстанцій, у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу. Якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору. Аналогічні норми закріплені у частині другій статті 3 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року.
16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 року №1682-VII.
Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 вказаного Закону).
Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону України "Про очищення влади").
Протягом десяти років із дня набрання чинності Законом України "Про очищення влади" посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону №1682-VII).
Статтею 2 Закону України "Про очищення влади" передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації).
Відповідно до пункту шостого частини першої статті 2 цього Закону заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту.
Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону України "Про очищення влади".
Згідно з пунктом 4 частини другої статті 3 Закону України "Про очищення влади" заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали посаду (посади) у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року та не були звільнені в цей період з відповідної посади (посад) за власним бажанням, а саме: керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах у місті Києві.
Часиною дев`ятою статті 1 Закону України "Про очищення влади" визначено, що рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень при виконанні цього Закону оскаржуються в судовому порядку.
Пунктом 1 частини п`ятої статті 5 вказаного Закону передбачено, що перевірці підлягають достовірність вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 цього Закону.
За приписами частини чотирнадцятої цієї ж статті, керівник органу, передбачений частиною четвертою цієї статті, на підставі висновку про результати перевірки, яким встановлено недостовірність відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п`ятої цієї статті, не пізніше ніж на третій день з дня отримання такого висновку, керуючись положеннями частини третьої або четвертої статті 1 цього Закону, звільняє таку особу із займаної посади або не пізніше ніж на третій день з дня його отримання надсилає такий висновок керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення та ініціювання звільнення з посади особи, стосовно якої було здійснено перевірку, для її звільнення з посади у встановленому законом порядку не пізніше ніж на десятий день з дня отримання висновку.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Законом України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до КАС України, зокрема до Глави 2 "Касаційне провадження" Розділу ІІІ "Перегляд судових рішень".