ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 липня 2020 року
м. Київ
справа № 826/17665/16
адміністративне провадження № К/9901/43107/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Фонду державного майна України, Екзаменаційної комісії Фонду державного майна України про визнання протиправним та скасування рішення й наказу, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Фонду державного майна України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва у складі колегії суддів: Огурцова О.П., Арсірія Р.О., Кузьменка В.А. від 21 червня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Троян Н.М., Костюк Л.О., Файдюка В.В. від 15 серпня 2017 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Фонду державного майна України, Екзаменаційної комісії Фонду державного майна України (далі - відповідачі), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Екзаменаційної комісії Фонду державного майна України, оформлене протоколом від 29 вересня 2016 року № 89, в частині щодо позбавлення (анулювання) ОСОБА_1 спеціалізації 1.1. "Оцінка нерухомих речей (нерухомого майна, нерухомості), у тому числі земельних ділянок та майнових прав на них" з кваліфікаційного документа оцінювача - сертифіката від 31 серпня 1998 року № НОМЕР_1, виданого Фондом державного майна України спільно з Міжнародним центром приватизації, інвестицій і менеджменту;
- визнати протиправним та скасувати наказ Фонду державного майна України від 25 жовтня 2016 року № 1914, яким було анульовано спеціалізацію 1.1. "Оцінка нерухомих речей (нерухомого майна, нерухомості), у тому числі земельних ділянок та майнових прав на них" з кваліфікаційного документа оцінювача ОСОБА_1 - сертифіката № НОМЕР_1 від 31 серпня 1998 року, виданого Фондом державного майна України спільно з Міжнародним центром приватизації, інвестицій і менеджменту, та виключено інформацію з Державного реєстру.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивача не було належним чином повідомлено про розгляд питання щодо його професійної оціночної діяльності, не відібрано пояснень, внаслідок чого позбавлено права на доведення правомірності своїх дій. Також позивач посилався на те, що рішення про позбавлення його кваліфікаційного свідоцтва було прийнято за відсутності на те передбачених чинним законодавством підстав.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року, адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскільки обов`язковою умовою для виникнення обставин, які є підставами для прийняття рішення про позбавлення кваліфікаційного свідоцтва у зв`язку з встановленням факту грубого порушення оцінювачем нормативно-правових актів з оцінки майна є неодноразовість вчинення відповідного порушення, а з матеріалів справи не вбачається підстав вчинення позивачем неодноразового грубого порушення нормативно-правових актів з оцінки майна, тому у Екзаменаційної комісії Фонду державного майна України були відсутні правові підстави для видання рішення № 89 від 29 вересня 2016 року, а у Фонду державного майна України - наказу від 25 жовтня 2016 року № 1914. Крім того, суди встановили, що позивача не було повідомлено про розгляд питання щодо його професійної оціночної діяльності, про дату та місце засідання Екзаменаційної комісії, рішення якої оформлено протоколом від 29 вересня 2016 року № 89.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 червня 2017 року та ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Фонд державного майна України звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховано, що місце реєстрації позивача зазначене на тимчасово окупованій території, в якому не працює поштова доставка та відсутній телефонний зв`язок, а тому відповідачем здійснено всі можливі дії, передбачені пунктом 5 розділу IV Положення про порядок роботи Екзаменаційної комісії, затвердженого наказом Фонду державного майна України від 13 листопада 2002 року № 1997 (далі - Положення № 1997), для того, щоб повідомити ОСОБА_1 про розгляд справи щодо його кваліфікації.
Крім того, скаржник вважає, що судами попередніх інстанцій не надано належної оцінки наявним підставам для позбавлення позивача кваліфікаційного свідоцтва, а саме - рецензії на 12 звітів, які містять вказівку про чисельні грубі порушення допущені позивачем під час їх складання.
Від ОСОБА_1 заперечення або відзиву на касаційну скаргу Фонду державного майна України не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга надійшла до суду 5 вересня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 6 вересня 2017 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 826/17665/16, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.
Ухвалою Верховного Суду від 13 липня 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 826/17665/16 за касаційною скаргою Фонду державного майна України суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Скаржником подано клопотання про розгляд справи у касаційному порядку за участю його представника, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 13 липня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ОСОБА_1 є особою, яка здійснює професійну оціночну діяльність на підставі кваліфікаційного документа оцінювача - сертифіката від 31 серпня 1998 року № НОМЕР_1, виданого Фондом державного майна України спільно з Міжнародним центром приватизації, інвестицій і менеджменту і Українським товариством оцінювачів, та кваліфікаційного свідоцтва оцінювача від 19 червня 2004 року № НОМЕР_2, виданого Фондом державного майна України спільно з Міжнародним інститутом бізнесу, які підтверджують його кваліфікацію за спеціалізацією 1.1 "Оцінка нерухомих речей (нерухомого майна, нерухомості), у тому числі земельних ділянок та майнових прав на них".
Відповідно до свідоцтва Фонду державного майна України від 30 грудня 2004 року № 2015 ОСОБА_1 був зареєстрований в Державному реєстрі оцінювачів як оцінювач, який має право здійснювати оцінку майна та майнових прав за напрямами 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, 1.5, 1.7, 2.1, 2.2.
29 вересня 2016 року відбулось засідання Екзаменаційної комісії Фонду державного майна України, на якому розглядалось питання щодо професійної оціночної діяльності оцінювача ОСОБА_1 при складанні звітів про оцінку майна № 135/15/01, № 135/15/02, № 135/15/03, № 135/15/04, № 135/15/05, № 135/15/06, № 135/15/07, № 135/15/08, № 135/15/09, № 135/15/10, № 135/15/11, № 135/15/12, за результатами якого було прийнято рішення позбавити (анулювати) ОСОБА_1 спеціалізації 1.1. "Оцінка нерухомих речей (нерухомого майна, нерухомості), у тому числі земельних ділянок та майнових прав на них" з кваліфікаційного документа оцінювача - сертифіката № НОМЕР_1 від 31 серпня 1998 року, виданого Фондом державного майна України спільно з Міжнародним центром приватизації, інвестицій і менеджменту.
Відповідно до протоколу № 89 засідання Екзаменаційної комісії Фонду державного майна України від 29 вересня 2016 року рішення про позбавлення (анулювання) ОСОБА_1 спеціалізації 1.1 з кваліфікаційного документа оцінювача було прийнято на підставі результатів рецензування його звітів, проведеного рецензентом, який працює у штаті Фонду державного майна України, та рецензентами, що є членами Екзаменаційної комісії.
Відповідно до рецензій, складених працівником Фонду державного майна України Сторожук В.А., звіти про оцінку, виконані ОСОБА_1, були класифіковані за ознакою абзацу п`ятого пункту 67 Національного стандарту № 1 "Загальні засади оцінки майна і майнових прав" затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2003 року № 1440 (далі - Національний стандарт № 1), як такі, що не відповідають вимогам нормативно-правових актів з оцінки майна, є неякісними та непрофесійними і не можуть бути використані.
Згідно рецензій, складених членами Екзаменаційної комісії ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , звіти про оцінку, виконані ОСОБА_1, були класифіковані за ознакою абзацу четвертого пункту 67 Національного стандарту № 1, як такі, що не повною мірою відповідають вимогам нормативно-правових актів з оцінки майна і мають значні недоліки, що вплинули на достовірність оцінки, але можуть використовуватись з метою, визначеною у звіті, після виправлення зазначених недоліків.
25 жовтня 2016 року на підставі рішення Екзаменаційної комісії Фондом державного майна України було видано наказ № 1914, яким було анульовано спеціалізацію 1.1 "Оцінка нерухомих речей (нерухомого майна, нерухомості), у тому числі земельних ділянок та майнових прав на них" з кваліфікаційного документа оцінювача ОСОБА_1 - сертифіката від 31 серпня 1998 року № НОМЕР_1, виданого Фондом державного майна України спільно з Міжнародним центром приватизації, інвестицій і менеджменту, та виключено інформацію з Державного реєстру.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 червня 2017 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Повноваження відповідачів у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України "Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні" (тут і далі у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до частини першої статті 4 Законом України "Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні" професійна оціночна діяльність - діяльність оцінювачів та суб`єктів оціночної діяльності, визнаних такими відповідно до положень цього Закону, яка полягає в організаційному, методичному та практичному забезпеченні проведення оцінки майна, розгляді та підготовці висновків щодо вартості майна.
Частиною першою статті 6 вказаного Законом встановлено, що оцінювачами можуть бути громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які склали кваліфікаційний іспит та одержали кваліфікаційне свідоцтво оцінювача відповідно до вимог цього Закону.
Згідно з частиною першою статті 29 Законом України "Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні" оцінювачі мають право, зокрема, бути безпосередньо присутніми на засіданні Екзаменаційної комісії під час розгляду питання щодо позбавлення оцінювача кваліфікаційного свідоцтва.
Відповідно до пункту 5 розділу IV Положення № 1997 у двотижневий строк до дати проведення чергового засідання секретаріат Екзаменаційної комісії готує лист на адресу оцінювача, звернення щодо професійної оціночної діяльності якого розглядається, з вимогою надати письмові пояснення з порушеного питання, а також прибути на засідання.
Пунктом 5 розділу IV Положення № 1997 встановлено, що після отримання секретаріатом Екзаменаційної комісії рецензії на звіт про оцінку (акт оцінки), складеної рецензентом, що працює в штаті Фонду державного майна України або його регіональному відділенні, такий звіт (акт) направляється для забезпечення його рецензування експертною радою саморегулівної організації оцінювачів, якщо оцінювач, питання якого винесено на розгляд Екзаменаційної комісії, є членом цієї саморегулівної організації, або членом Екзаменаційної комісії, якому доручено здійснити рецензування, якщо оцінювач, питання професійної оціночної діяльності якого винесено на розгляд Екзаменаційної комісії, не є членом жодної саморегулівної організації оцінювачів. Після отримання рецензій на звіт про оцінку (акт оцінки) питання щодо професійної оціночної діяльності оцінювача включається до порядку денного чергового засідання Екзаменаційної комісії. З цією метою секретаріат Екзаменаційної комісії готує та подає звернення заявника та пакет документів до нього на розгляд Екзаменаційної комісії.
До матеріалів долучаються: рецензія(ї) на звіт(и) про оцінку (акт(и) оцінки), складена(і) рецензентами, що працюють в штаті Фонду державного майна України або його регіональних відділеннях, та рецензія(ї), складена(і) експертною радою саморегулівної організації оцінювачів, якщо оцінювач, питання якого винесено на розгляд Екзаменаційної комісії, є членом цієї саморегулівної організації; рецензія(ї) на звіт(и) про оцінку, складена(і) рецензентами, що працюють в штаті Фонду державного майна України або його регіональних відділеннях, та рецензія(ї), складена(і) членом Екзаменаційної комісії, якому доручено здійснити рецензування, якщо оцінювач, питання якого винесено на розгляд Екзаменаційної комісії, не є членом жодної саморегулівної організації оцінювачів. У двотижневий строк до дати проведення чергового засідання секретаріат Екзаменаційної комісії готує лист на адресу оцінювача, звернення щодо професійної оціночної діяльності якого розглядається, з вимогою надати письмові пояснення з порушеного питання, а також прибути на засідання.
Імперативний характер норми щодо повідомлення оцінювача за два тижні свідчить про істотність цієї процедурної гарантії. Таке запрошення має на меті не лише проінформувати зацікавлену особу про засідання, але й забезпечити їй реальну можливість взяти участь у засіданні, з тим, щоб її пояснення були прийняті та враховані. З огляду на це, неповідомлення оцінювача про засідання не може вважатися формальним порушенням.
В свою чергу, результатом належного та завчасного повідомлення у цьому розумінні, є фактична обізнаність оцінювача про дату, час та місце засідання Екзаменаційної комісії, яка реалізована за такий період, який надає оцінювачу можливість належно підготуватися до розгляду питань, пов`язаних з позбавленням кваліфікаційного свідоцтва, та взяти участь у засіданні.
З наведених законодавчих приписів висновується, що проведення розгляду питань, пов`язаних з позбавленням кваліфікаційного свідоцтва, повинно здійснюватися з дотриманням принципу змагальності. Вказане означає, що законодавець прямо надає оцінювачу, відносно якого здійснюється розгляд такого питання, можливість захищати себе та брати участь у процесі прийняття рішення. З огляду на вказані приписи, оцінювач може реалізувати таке своє право, зокрема, шляхом участі у засіданні, надання пояснень, подання відповідних доказів.
Аналогічний висновок у подібних правовідносинах зроблений Верховним Судом, зокрема, у постанові від 24 квітня 2019 року у справі № 815/2467/17.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується сторонами, ОСОБА_1 не було повідомлено про розгляд питання щодо його професійної оціночної діяльності, про дату та місце засідання Екзаменаційної комісії, у зв`язку з чим позивач був позбавлений можливості довести до відома комісії свої доводи та міркування, а також обґрунтувати відповідність складених звітів вимогам законодавства.
Доводи скаржника про неможливість повідомлення позивача про розгляд його справи у зв`язку з тим, що місце проживання останнього зареєстроване на тимчасово окупованій території, колегія суддів вважає необґрунтованими з огляду на наступне.
Судами попередніх інстанцій встановлено та не заперечується сторонами, що відповідно до даних Державного реєстру оцінювачів та суб`єктів оціночної діяльності адресою місцезнаходження позивача є: м. Донецьк, вул. Артема, 27, тобто тимчасово окупована територія України, пересилання поштової кореспонденції на яку відповідно до листа Київської міської дирекції УДППЗ "Укрпошта" від 4 серпня 2016 року № 50-06/820 не здійснюється, у зв`язку з чим відповідач був позбавлений можливості направити позивачу лист відповідно до положень пункту 5 розділу IV Положення № 1997.