ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 липня 2020 року
м. Київ
справа № 420/4026/19
адміністративне провадження № К/9901/30408/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів: Мартинюк Н.М., Яковенка М.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, в особі Регіонального представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в Одеській області Михайлова В.М. про визнання протиправним та нечинним подання, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2019 року (суддя Токмілова Л.М.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2019 року (колегія суддів у складі: Єщенка О. В., Димерлія О. О., Коваля М. П.),
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У липні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в особі Регіонального представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в Одеській області Михайлова В. М., в якому просила:
- визнати протиправним та нечинним подання Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в особі Регіонального представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в Одеській області Михайлова В. М., направлене Одеському міському голові листом від 28.02.2019;
- зобов`язати Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в особі Регіонального представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в Одеській області направити Одеському міському голові подання з пропозицією внесення до "Правил про встановлення та експлуатацію телекомунікаційних мереж на будинках та спорудах у м. Одесі" доповнень, якими визначити умови встановлення домофону в редакції, яка відповідає вимогам чинного законодавства України та міжнародного права, а саме: "Домофон може бути встановлений виключно в разі згоди (підпису) не менше 100% власників чи їх уповноважених представників".
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що вказане подання несе в собі неправдиву та викривлену інформацію і містить пропозиції, які суперечать вимогам діючого законодавства України та нормам міжнародного права. На думку позивача, така пропозиція Регіонального представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в Одеській області Михайлова В. М. в частині "надання мешканцям коду доступу", не ґрунтується на законі і є грубим порушенням прав мешканців, які не надали згоди на встановлення домофону, на їх вільний доступ до своєї оселі та приміщень загального користування.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 08.08.2019 в задоволенні адміністративного позову відмовив.
Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що у разі звернення відповідача до Одеського міського голови з поданням про внесення до Правил, відповідно до яких домофон може бути встановлений виключно у разі згоди (підпису) не менше 100% власників чи їх уповноважених представників будуть перевищені службові повноваження регіонального представника Уповноваженого. Діяльність Уповноваженого доповнює існуючі засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не тягне перегляду компетенції державних органів, які забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод. Суд першої інстанції встановив, що лист від 28.02.2019 № 23.5/10-240/Д329793.19/15-202 є ненормативним актом та вичерпав свою дію в момент виконання, оскільки Департамент міського господарства Одеської міської ради на вказаний лист надав лист-відповідь від 27.03.2019 № 01-69/236. Також суд зазначає, що відповідно до положень Закону України "Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку" співвласники приймають рішення щодо управління багатоквартирним будинком на зборах у порядку, передбаченому цією статтею. Рішення щодо розпорядження спільним майном багатоквартирного будинку, встановлення, зміну та скасування обмежень щодо користування ним вважається прийнятим зборами співвласників, якщо за нього проголосували власники квартир та нежитлових приміщень, площа яких разом перевищує 75 відсотків загальної площі всіх квартир та нежитлових приміщень багатоквартирного будинку. Співвласники зобов`язані виконувати рішення зборів співвласників. Суд першої інстанції встановив, що в парадній в житловому будинку АДРЕСА_1 квартир. Відповідно до листа, адресованого ПП "ДОМОФОН-СЕРВІС-ЮГ", який підписаний власниками 14-ти квартир та наявного протоколу зборів - надано згоду власниками квартир на встановлення домофону у зазначеній парадній, що перевищує 75% загальної площі всіх квартир. З огляду на наведене, суд дійшов висновку про відмову у задоволенні позову.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17.10.2019 залишено без змін рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.08.2019.
Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, що за цим позовом позивачем не оскаржується відповідне рішення зборів співвласників щодо управління майном багатоквартирного будинку, у тому числі, щодо встановлення на дверях під`їзду домофонного обладнання, а також рішення про затвердження правил по встановленню та експлуатації телекомунікаційних мереж на будівлях та спорудах у м. Одесі. Суд зазначає, що з огляду на те, що метою парламентського контролю, який здійснює Уповноважений, є, зокрема, захист прав громадянина, запобігання порушенням цих прав, сприяння їх поновленню, і, як показали обставини справи, відповідачем вжито заходів для вирішення порушених у зверненні позивача питань, під час розгляду справи встановлено, що позивач самостійно відмовляється від одержання засобів для входу у багатоквартирний будинок, а фактична незгода із рішенням співвласників багатоквартирного будинку та законом, що регулює спірні питання, не свідчить про автоматичне порушення прав та інтересів позивача у цій сфері.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить їх скасувати, справу направити на новий розгляд. Доводи касаційної скарги аналогічні викладеним у апеляційній скарзі.
Позиція інших учасників справи
Регіональний представник Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в Одеській області Михайлов В. М. у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Мельник-Томенко Ж. М. (суддя-доповідач), Мартинюк Н. М., Яковенка М. М. від 06.11.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.08.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17.10.2019.
Ухвалою Верховного Суду від 13.07.2020 справу призначено до касаційного розгляду в попередньому судовому засіданні.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
08.11.2018 ОСОБА_1 звернулася до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини із заявою, зареєстрованою в Секретаріаті Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини за вх. № О329839.18/15, в якій просила зобов`язати Одеську міську раду в особі КП ЖКС "Вузовський" здійснити заходи по демонтажу домофонного обладнання у під`їзді квартир НОМЕР_1 АДРЕСА_2.
У вказаній заяві позивачка зазначила про те, що у листопаді 2017 року мешканцями квартир НОМЕР_1 у будинку АДРЕСА_2 ) вирішено встановити на двері під`їзду замок системи "Домофон". Вказане рішення прийняте з грубим порушенням чинного законодавства, без згоди позивача як співвласника багатоквартирного будинку та перешкоджає позивачу у вільному доступі до свого житла. Оскільки контроль за дотриманням законів України при користуванні приміщеннями житлових будинків покладається на балансоутримувача (управителя) будинку, а саме КП ЖКС "Вузівський", засновником якого є Одеська міська рада, але відповідальна особа у здійсненні демонтажу домофонного обладнання відмовила, тому заявник вимушений ставити перед Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини питання про порушення Одеською міською радою в особі КП ЖКС "Вузівський" його права на вільний доступ до власної квартири та зобов`язання вчинити певні дії на їх усунення.
Після реєстрації заяви у громадській приймальні Уповноваженого, вона передана на розгляд Департаменту моніторингу прав власності, контроль за діяльністю якого покладено на Представника Уповноваженого з дотримання соціальних та економічних прав.
Для прискорення вирішення питання вдосконалення документу, який впорядковує діяльність підприємств з надання послуг зі встановлення та обслуговування домофонів у багатоквартирних будинках м. Одеси, надані доручення Регіональному представнику Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в Одеській області.
Після перевірки відповідності вимогам Законів України, міжнародного права, Правилам про встановлення та експлуатацію телекомунікаційних мереж на будинках та спорудах у м. Одесі, затверджених рішенням Одеської міської ради від 09.10.2013 № 3901-VІ, Регіональний представник Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в Одеській області Михайлов В. М. направив Одеському міському голові Труханову Г. Л. подання від 28.02.2019 № 23.5/10-240/Д329793.19/15-202 з пропозицією внести зміни до вищезазначених Правил, відповідно до яких домофон може бути встановлений винятково в разі згоди (підпису) не менше 100% власників чи їх уповноважених представників або надання мешканцям коду доступу.
Посилаючись на те, що вказане подання містить викривлену інформацію щодо розгляду заяви та не відновлює порушені права та інтереси заявника, позивач звернувся до суду із цим позовом, в якому ставиться питання про його визнання нечинним із зобов`язанням відповідача направити звернення, яке б відповідало чинному законодавству.
Крім того, судом першої інстанції встановлено, що Департаментом міського господарства Одеської міської ради розглянуто звернення Регіонального представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 28.02.2019, на що направлено відповідь від 27.03.2019 № 01-69/236, відповідно до якої рекомендації щодо внесення змін до Правил по встановленню та експлуатації телекомунікаційних мереж на будівлях та спорудах м. Одеси, затверджених рішенням Одеської міської ради від 09.10.2013 № 3901-VI прийняті до уваги.
Також Департамент міського господарства Одеської міської ради, повідомляє, що відповідно до листа КП ЖКС "Вузівський" від 13.02.2019 № 01-69/1406/1 у багатоквартирному будинку, в якому проживає заявниця було проведено збори власників багатоквартирного будинку, на якому було прийнято рішення щодо встановлення металевих дверей та підключення домофону з метою збереження майна мешканців багатоквартирного будинку. Водночас, на вказаних зборах у зв`язку з небажанням заявниці встановлювати металеві двері, останній було видано безкоштовно ключ від вхідної двері з кодовим замком, тобто надано вільний доступ до квартири. Заявниця від отримання безкоштовного ключа відмовилась, про що складений відповідний акт.
11.03.2019 Регіональним представником Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в Одеській області за № 23.5/10-293/ДЗ29793.19/15-202 на адресу керівника ПП "Домофон-Сервіс-ЮГ" направлено лист з вимогами надати ОСОБА_1 електронний код доступу з метою поновлення її права на вільний доступ до власної квартири.
У відповідь Регіональному представнику Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в Одеській області на лист від 11.03.2019, директор ПП "Домофон-Сервіс-ЮГ" направив лист від 26.03.2019 вих. № 6, відповідно до якого, вважав за необхідне зауважити, що підприємство "Домофон-Сервіс-ЮГ" жодним чином не здійснює свою господарську діяльність шляхом порушення права законних інтересів громадян, та, більш того, жодним чином не порушує право на свободу пересування місцями загального користування. Підприємство надає послуги Домофонного зв`язку лише та виключно бажаючим отримати такі послуги. Так, компанія встановила Домофонне обладнання в багатоквартирному будинку АДРЕСА_2 парадна № 6, керуючись згодою та задовольняючи прохання більшості співвласників спільного майна зазначеного багатоквартирного будинку. Компанією здійснена низка заходів для забезпечення ОСОБА_1 засобами безперешкодного доступу в парадну № 6 в багатоквартирному будинку АДРЕСА_2. Більшість власників квартир, а саме 12 парадної № 6 в багатоквартирному будинку АДРЕСА_2, уклали з ПП "Домофон-Сервіс-ЮГ" Договори на отримання послуг домофонного зв`язку.
За даними договорами, ПП "Домофон-Сервіс-ЮГ" зобов`язані надавати послуги домофонного зв`язку, а власники квартир мають право на їх отримання. Ці договори на теперішній час дійсні та жодних порушень виконання зобов`язань за договорами не існує. І власники квартир (сторони договору) не мають жодного бажання розірвати договір та не отримувати в подальшому послугу домофонного зв`язку в зазначеному будинку. Отже, демонтаж Домофонного обладнання (в тому числі електромагнітного замку встановленого на вхідній двері в парадну № 6 в багатоквартирному будинку АДРЕСА_2) призведе до порушення умов договору з боку ПП "Домофон-Сервіс-ЮГ" та в цілому до порушення прав та інтересів більшості власників квартир в парадній № 6 в багатоквартирному будинку АДРЕСА_2.
Відповідно до листа директора ПП "Домофон-Сервіс-ЮГ", співробітники підприємства намагалися надати ОСОБА_1 електронний код доступу та ключ доступу, але остання відмовляється його отримувати.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 41 Конституції України визначено, що кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності. Право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом. Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним. Використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.
Відповідно до статті 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.
Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (стаття 101 Конституції України).
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина друга статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України)).
Статтею 1 Закону України від 23.12.1997 № 776/97-ВР "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (далі - Уповноважений), який у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Сферою застосування Закону є відносини, що виникають при реалізації прав і свобод людини і громадянина між громадянином України, незалежно від місця його перебування, іноземцем чи особою без громадянства, які перебувають на території України, та органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особами. Дія цього Закону також поширюється на відносини, що виникають між юридичними особами публічного та приватного права, а також фізичними особами, які перебувають на території України, у випадках, передбачених окремим законом (стаття 2 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини").
Статтею 3 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" визначено, що метою парламентського контролю, який здійснює Уповноважений, є: 1) захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією України, законами України та міжнародними договорами України; 2) додержання та повага до прав і свобод людини і громадянина суб`єктами, зазначеними у статті 2 цього Закону; 3) запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або сприяння їх поновленню; 4) сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність з Конституцією України, міжнародними стандартами у цій галузі; 5) поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробітництва в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина; 6) запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод; 7) сприяння правовій інформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу.
Згідно з частиною другою статті 4 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" Уповноважений здійснює свою діяльність незалежно від інших державних органів та посадових осіб. Діяльність Уповноваженого доповнює існуючі засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не тягне перегляду компетенції державних органів, які забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" для забезпечення діяльності Уповноваженого утворюється секретаріат, який є юридичною особою, має свій рахунок у банку та печатку встановленого зразка.
За змістом статті 13 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" Уповноважений має право, зокрема, вносити в установленому порядку пропозиції щодо вдосконалення законодавства України у сфері захисту прав і свобод людини і громадянина, направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами заходів.
Частиною першою статті 14 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" визначений обов`язок Уповноваженого додержуватися Конституції України і законів України, інших правових актів, прав та охоронюваних законом інтересів людини і громадянина, забезпечувати виконання покладених на нього функцій та повною мірою використовувати надані йому права.
Приписами статті 15 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" встановлено, що актами реагування Уповноваженого щодо порушень положень Конституції України, законів України, міжнародних договорів України стосовно прав і свобод людини і громадянина є конституційне подання Уповноваженого та подання Уповноваженого до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових і службових осіб. Подання Уповноваженого - акт, який вноситься Уповноваженим до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовим і службовим особам для вжиття відповідних заходів у місячний строк щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина.