ПОСТАНОВА
Іменем України
16 червня 2020 року
Київ
справа №260/374/19
адміністративне провадження №К/9901/36021/19
Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Шарапи В.М., розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області,
третя особа: Державна казначейська служба України
про визнання протиправним та скасування наказу
за касаційною скаргою Державної казначейської служби України
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кухтея Р.В., Носа С.П., Іщук Л.П. від 14 листопада 2019 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася до суду із позовом до Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області (далі - РВ ФДМУ, відповідач), третя особа: Державна казначейська служба України (далі - третя особа), в якому просила визнати протиправним та скасувати наказ Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області № 00559 від 19 грудня 2018 року "Про скасування наказів Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області № 00479 від 1 листопада 2018 року та № 00498 від 15 листопада 2018 року".
В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що рішення РВ ФДМУ в Закарпатській області про скасування наказів від 1 листопада 2018 року № 00479 та від 15 листопада 2018 року № 00498 та наказ РВ ФДМУ в Закарпатській області від 19 грудня 2018 року № 00559, яким відповідне рішення задокументовано, є незаконними, такими, що порушують законні права, свободи та інтереси позивача. Вважає, що даний наказ підлягає скасуванню з огляду на те, що жодним нормативним актом не передбачено право регіонального відділення ФДМУ скасовувати попередньо прийняті накази. Таким чином, РВ ФДМУ в Закарпатській області вийшов за межі своєї компетенції, приймаючи оскаржені накази та перевищив надані чинним законодавством повноваження.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 1 липня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що уповноважений орган управління державним майном надав мотивовану відмову у погодженні пропозиції щодо включення спірного майна до переліку об`єктів державної власності, що підлягають приватизації у встановлений Законом України "Про приватизацію державного і комунального майна" строк, а тому, отримавши відмову у погодженні Державної казначейської служби України, відповідач був зобов`язаний відповідно до вимог цього Закону відмовити ОСОБА_1 у включенні до переліку об`єктів, що підлягають приватизації приміщень за її заявами. У даному випадку РВ ФДМУ не наділене повноваженнями діяти на власний розсуд під час вирішення питання про включення чи не включення майна до вищевказаного переліку. Суд першої інстанції також взяв до уваги позицію відповідача, що спірне майно не підпадає під дію частини третьої статті 4 Закону України "Про приватизацію державного і комунального майна", оскільки використовується Казначейством шляхом надання його в оренду.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено, рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 1 липня 2019 року скасовано та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено.
Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що надання згоди на включення об`єктів до переліку об`єктів державної власності, що підлягають приватизації, є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Надання такої згоди без необхідних дій суб`єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб. Крім того, апеляційним судом під час розгляду справи встановлено, що жодним нормативним актом не передбачено права РВ ФДМУ скасовувати попередні накази.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Державна казначейська служба України звернулася з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 1 липня 2019 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано до суду 23 грудня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 6 лютого 2020 року відкрито касаційне провадження у справі № 260/374/19, витребувано матеріали адміністративної справи та запропоновано учасникам подати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 26 травня 2020 року призначено розгляд справи № 260/374/19 у відкритому судовому засіданні на 16 червня 2020 року.
Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що судом апеляційної інстанції не надано належної правової оцінки тому, що частиною сьомою статті 11 Закону України "Про приватизацію державного і комунального майна" уповноважені органи управління державним майном надають згоду на приватизацію об`єкта державної власності або вмотивовану відмову протягом 15 днів з моменту надходження звернення від державних органів приватизації. У зв`язку з цим, вважає, що оскільки лист Регіонального відділення Фонду держмайна № 07-07-002264 від 11 жовтня 2018 року Казначейство отримало 16 листопада 2018 року, то висновки суду апеляційної інстанції про пропуск Казначейством строку надання вмотивованої відмови є необґрунтованими, оскільки відповідний лист про відмову у погодженні надісланий 26 листопада 2018 року, тобто у межах встановленого Законом строку.
Від Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області надійшов відзив на касаційну скаргу Державної казначейської служби України, в якому відділення погоджується з доводами касаційної скарги, вважає їх обґрунтованими та просить задовольнити касаційну скаргу, скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 1 липня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що за результатами розгляду заяв про включення об`єкта права державної власності до переліку об`єктів малої приватизації, що підлягають приватизації, фізичної особи ОСОБА_1 від 9 жовтня 2018 року (вх. № ЗП/01922) та від 9 жовтня 2018 року (вх. № ЗП/01923), відповідно до Закону № 2269-VIII, Порядку надання та розгляду заяв про включення об`єктів права державної власності до відповідного переліку об`єктів великої або малої приватизації, що підлягають приватизації, затвердженого наказом ФДМУ № 675 від 22 травня 2018 року (далі - Порядок № 675), РВ ФДМУ було видано наказ № 00479 від 1 листопада 2018 року, яким прийнято рішення про включення об`єктів права державної власності до переліку об`єктів малої приватизації - окремого майна, що підлягає приватизації, а саме: вбудовані приміщення (поз.19, 20, 43, 44, 45), загальною площею 40,1 кв. м, на першому поверсі частини будівлі літ. "А" (місцезнаходження об`єкта: АДРЕСА_1; балансоутримувач об`єкта: Управління Державної казначейської служби України у Виноградівському районі Закарпатської області); вбудовані приміщення (поз.11-14), загальною площею 189,70 кв. м на першому поверсі частини будівлі літ. "А" (місцезнаходження об`єкта: 90300, Закарпатська область, АДРЕСА_1; балансоутримувач об`єкта: Управління Державної казначейської служби України у Виноградівському районі Закарпатської області).
За результатами розгляду заяв про включення об`єкта права державної власності до переліку об`єктів малої приватизації, що підлягають приватизації, фізичної особи ОСОБА_1 від 22 жовтня 2018 року (вх. № ЗП/02008) та від 22 жовтня 2018 року (вх. № ЗП/02009), РВ ФДМУ було видано наказ № 00498 від 15 листопада 2018 року, яким прийнято рішення про включення об`єктів права державної власності до переліку об`єктів малої приватизації - окремого майна, що підлягає приватизації, а саме: вбудовані приміщення (поз. 19-21), загальною площею 41,60 кв. м, першого поверху частини будівлі літ. "А" (місцезнаходження об`єкта: 90300, Закарпатська область, АДРЕСА_1; балансоутримувач об`єкта : Управління Державної казначейської служби України у Виноградівському районі Закарпатської області); вбудовані приміщення (поз.15, 16, 17, 18, 22), загальною площею 78,80 кв. м першого поверху частини будівлі літ. "А" (місцезнаходження об`єкта: 90300, Закарпатська область, АДРЕСА_1; балансоутримувач об`єкта: Управління Державної казначейської служби України у Виноградівському районі Закарпатської області).
1 листопада 2018 року та 15 листопада 2018 року РВ ФДМУ направлено листи до ФДМУ за №№ 01-07-02978, 01-07-02979 та 01-07-03139 стосовно прийняття рішення щодо включення об`єктів малої приватизації до переліку об`єктів державної власності що підлягають приватизації, зокрема, окремого майна, ініціювання приватизації якого здійснено потенційними покупцями.
Листом ФДМУ № 10-19-24019 від 23 листопада 2018 року, за результатами розгляду вище вказаних листів було повідомлено, що згідно абзацу другого частини другої статті 4 Закону № 2269-VIII не підлягає приватизації майно органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Разом з тим зазначено, що відповідно до абзацу першого частини третьої статті 4 цього Закону у разі, якщо майно органів державної влади та органів місцевого самоврядування, майно державних підприємств, що належать до сфери управління органів державної влади та місцевого самоврядування безпосередньо не забезпечує виконання зазначеними органами встановлених законодавством завдань, таке майно є об`єктами, що підлягають приватизації. Зважаючи на наведене, регіональне відділення при опрацюванні поданих потенційними покупцями заяв, керуючись вимогами Порядку № 675, мало не тільки формально відпрацювати подані заяви, а обов`язково отримати позиції уповноважених органів управління щодо підтвердження того, що запропоновані об`єкти безпосередньо не забезпечують виконання органами державної влади та органами місцевого самоврядування встановлених законодавством завдань і ці органи не заперечують щодо їх приватизації.
Як встановлено судами попередніх інстанцій з вказаного листа, до ФДМУ звернулася Державна Казначейська служба України (лист № 20-08/352-18716 від 13 листопада 2018 року), в якому йшлося про неправомірні дії регіонального відділення при прийнятті рішення щодо включення спірних об`єктів до переліку об`єктів малої приватизації, що підлягають приватизації. У листі Казначейства наголошено, що регіональному відділенню було надано вмотивовану відмову листом № 20-08/307-17623 від 26 жовтня 2018 року. Зважаючи на наведені факти, Казначейство вимагало скасувати наказ РВ ФДМУ № 00479 від 1 листопада 2018 року. Стосовно наказу РВ ФДМУ від 15 листопада 2018 року, зважаючи на попередню вмотивовану відмову Казначейства, а також на те, що запропоновані до включення об`єкти знаходяться за тією ж адресою, що і об`єкти у заявах фізичної особи ОСОБА_1 вх. № ЗП/01922 від 9 жовтня 2018 року та вх. № ЗП/01923 від 9 жовтня 2018 року, з високою ймовірністю можна прогнозувати отримання знов вмотивованої відмови уповноваженого органу управління.
У подальшому листом ФДМУ № 10-19-25421 від 12 грудня 2018 року регіональне відділення було повідомлено про те, що до Фонду звернулась Державна казначейська служба України (лист № 20-08/394-19374 від 23 листопада 2018 року) з клопотанням щодо скасування наказу РВ ФДМУ № 00498 від 15 листопада 2018 року, яке мотивоване тим, що регіональне відділення не скористалося в повній мірі часом на опрацювання заяви, як це передбачено частиною восьмою статті 11 Закону № 2269-VIII та видало наказ № 00498 від 15 листопада 2018 року. Крім того, Казначейство повідомило Фонд листом № 20-08/349-18556 від 12 листопада 2018 року, що РВ ФДМУ було надано вмотивовану відмову щодо включення цих об`єктів до переліку об`єктів малої приватизації, що підлягають приватизації.
У подальшому, наказом РВ ФДМУ № 00559 від 19 грудня 2018 року, відповідно до частини дев`ятої статті 11 Закону № 2269-VII, з урахуванням листів Державної казначейської служби України № 20-08/307-17623 від 26 жовтня 2018 року, № 20-08/349-18556 від 12 листопада 2018 року, № 20-08/406-19586 від 27 листопада 2018 року, № 20-08/20378 від 7 грудня 2018 року та листів ФДМУ № 10-19-24019 від 23 листопада 2018 року, № 10-19-25421 від 12 грудня 2018 року, було скасовано накази РВ ФДМУ № 00479 від 1 листопада 2018 року "Про включення об`єктів малої приватизації - окремого майна до переліку об`єктів, що підлягають приватизації" та № 00498 від 15 листопада 2018 року "Про включення об`єктів малої приватизації - окремого майна до переліку об`єктів, що підлягають приватизації", про що позивача повідомлено листом № 18-07-03541 від 21 грудня 2018 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 1 липня 2019 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року не відповідають, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Вирішуючи спір у цій справі по суті, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до висновку, що такий спір є публічно-правовим та має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства. Однак, колегія суддів вважає такий висновок передчасним з огляду на наступне.
Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за статтею 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, іншого суб`єкта при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак, сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.