ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 липня 2020 року
м. Київ
справа № 817/3708/14
адміністративне провадження № К/9901/6037/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Білак М.В. (суддя-доповідач),
суддів: Губської О.А., Радишевської О.Р.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2019 року (головуючий суддя - Гуляка В.В., судді: Ільчишин Н. В., Коваль Р.Й.)
у справі №817/3708/14
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Державної фіскальної служби у Рівненській області
про визнання незаконним звільнення, скасування наказу, зобов`язання виплатити середній заробіток за час вимушеного прогулу.
I. РУХ СПРАВИ
1. У листопаді 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Державної фіскальної служби у Рівненській області (далі - ГУ ДФС у Рівненській області) з позовом, в якому просив:
- визнати незаконним його звільнення з посади та податкової міліції;
- скасувати наказ Голови комісії з реорганізації Головного управління Міндоходів у Рівненській області (далі - ГУ Міндоходів у Рівненській області) від 24 жовтня 2014 року №71-о "По особовому складу податкової міліції" про звільнення з органів податкової міліції у запас Збройних Сил України підполковника податкової міліції ОСОБА_1 - виконувача обов`язків начальника другого відділу кримінальних розслідувань слідчого управління фінансових розслідувань ГУ Міндоходів у Рівненській області;
- зобов`язати відповідача виплатити заробітну плату за час вимушеного прогулу, починаючи з дня звільнення по день виконання ухваленого судового рішення.
2. На обґрунтування своїх вимог ОСОБА_1 послався на неправомірність звільнення його з посади на підставі Закону України від 16 вересня 2014 року №1682-VII "Про очищення влади" (далі - Закон №1682-VII), оскільки на момент звільнення він не перебував на посаді, яка підпадає під перелік посад, щодо яких здійснюється очищення влади у вигляді звільнення з посади та заборони обіймати посади протягом десяти років. Вказував, що оскільки в системі органів виконавчої влади України відсутні територіальні органи податкової міліції, тому положення абзацу 8 частини першої статті 3 та абзацу 4 частини другої статті 3 Закону №1682-VII не поширюються на посадових осіб підрозділів податкової міліції. Також позивач вказував, що відповідно до Закону №1682-VII люстрація ґрунтується на принципах верховенства права та законності; презумпції невинуватості; індивідуальності відповідальності та гарантування права на захист. Зазначив, що фактично був звільнений не за порушення тих чи інших вимог закону, а лише за перебування на посаді, чим порушені норми статей 24, 38, 43, 61 Конституції України. Позивач наголошував, що він дійсно під час служби в органах внутрішніх справ та підрозділах податкової міліції з 1997 року обіймав різні посади. При цьому за час роботи він не допускав випадків порушення Конституції України, законів України, прав чи свобод інших громадян, як і не вчиняв жодних незаконних дій стосовно учасників масових акцій мирного протесту у листопаді 2013 - лютому 2014 років. ОСОБА_1 вважає, що звільнення без зазначених підстав та доведеності конкретних фактів вчинення ним правопорушень призвело до порушення конституційних принципів рівності громадян перед законом та індивідуального характеру юридичної відповідальності, порушило його конституційні права на працю і доступ до державної служби. Окремо позивач зауважував, що звільнення відбулося в період його тимчасової непрацездатності, що суперечить приписам статті 40 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).
3. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2018 року позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ ГУ Міндоходів у Рівненській області від 24 жовтня 2014 року №71-0 в частині звільнення з органів податкової міліції у запас Збройних Сил України підполковника податкової міліції Плотніка М .В., виконувача обов`язків начальника другого відділу кримінальних розслідувань слідчого управління фінансових розслідувань ГУ Міндоходів у Рівненській області. Поновлено ОСОБА_1 в органах податкової міліції з 25 жовтня 2014 року. Зобов`язано ГУ ДФС у Рівненській області нарахувати та виплатити позивачу середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 25 жовтня 2014 року по 26 вересня 2018 року. В задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2019 року скасовано рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2018 року та прийнято нове рішення про відмову у задоволенні позову.
5. Не погодившись з рішенням суду апеляційної інстанції ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
6. У відзиві на касаційну скаргу ГУ ДФС у Рівненській області, посилаючись на законність рішення суду апеляційної інстанції, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 проходив службу на різних посадах в органах податкової міліції з 01 вересня 1997 року по 24 жовтня 2014 року зокрема: з 25 лютого 2010 року по 01 листопада 2012 року - заступник начальника Управління податкової міліції Державної податкової адміністрації в Рівненській області; з 08 листопада 2012 року по 06 лютого 2013 року - виконувач обов`язків завідувача сектора боротьби з фіктивним банкрутством та організації оперативних заходів із скорочення податкового боргу Управління податкової міліції Державної податкової служби у Рівненській області; з 06 лютого 2013 року по 01 липня 2013 року - завідувач сектора боротьби з фіктивним банкрутством та організації оперативних заходів із скорочення податкового боргу Управління податкової міліції Державної податкової служби у Рівненській області; з 02 липня 2013 року по 22 лютого 2014 року - виконувач обов`язків начальника другого відділу кримінальних розслідувань слідчого управління фінансових розслідувань ГУ Міндоходів у Рівненській області.
8. Наказом Голови комісії з реорганізації ГУ Міндоходів у Рівненській області від 24 жовтня 2014 року №71-о "По особовому складу податкової міліції", з метою забезпечення виконання вимог Закону №1682-VII, ОСОБА_1 звільнено з органів податкової міліції у запас Збройних Сил України згідно з підпунктом 1 пункту 2 розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №1682-VII та пункту 62 підпункту "а" Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1991 року №114, з 24 жовтня 2014 року - з посади виконувача обов`язків начальника другого відділу кримінальних розслідувань слідчого управління фінансових розслідувань ГУ Міндоходів у Рівненській області.
9. Підставою для прийняття вказаного наказу стали Закон №1682-VII та Довідка про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі та/або трудовій книжці, де вказано, що до ОСОБА_1 застосовується заборона визначена частиною третьою статті 1 вказаного Закону.
10. Вважаючи неправомірним наказ щодо звільнення зі служби, ОСОБА_1 звернувся до суду за захистом своїх порушених прав з цим позовом.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив з того, що звільнення позивача на підставі Закону №1682-VII було незаконним, оскільки відповідачем не надано оцінки діяльності позивача на посадах в органах податкової міліції, зокрема в період з 25 лютого 2010 року по 01 листопада 2012 року на посаді заступника начальника Управління податкової міліції Державної податкової адміністрації в Рівненській області. Відповідачем не надано доказів того, що протягом вказаного періоду позивач своїми діями, рішеннями чи бездіяльністю здійснював заходи, спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, чи які підривали основи національної безпеки і оборони України або порушували права і свободи демократичного суспільства. Суд вказав, що звільнення позивача суперечить нормам міжнародного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини щодо права особи на повагу до приватного і сімейного життя.
12. Відмовляючи у задоволенні позову, апеляційний суд виходив з того, що посади які обіймав позивач, зокрема посаду заступника керівника податкової міліції в області, яку він обіймав сукупно не менше одного року, застосовується заборона передбачена частиною третьою статті 1 Закону №1682-VII, а, отже, чинними нормами вказаного Закону встановлений обов`язок керівника органу, до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення, звільнити з посади осіб, до яких застосовується така заборона.
13. При цьому суд апеляційної інстанції вказав на безпідставність посилання суду першої інстанції на висновки Венеціанської комісії та Парламентської асамблеї Ради Європи, оскільки такі висновки носять рекомендаційний характер.
14. Крім того, апеляційний суд звернув увагу на те, що позивач у позовній заяві не заявляв вимогу про поновлення на посаді, однак суд першої інстанції необґрунтовано вийшов за межі позовних вимог, і, при цьому, не визначив конкретної посади, на якій слід поновити позивача і конкретного розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу, який підлягає стягненню.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15. У касаційній скарзі ОСОБА_1 зазначає, що, відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції здійснив неправильне тлумачення норм Закону №1682-VII, оскільки лише зайняття ним керівної посади в органах податкової міліції не може свідчити про сприяння злочинному режиму, підриву основи національної безпеки і оборони України або порушенню прав і свобод людини, а мають бути доведені індивідуально в кожному окремому випадку.
16. Крім того, позивач вказує, що на посаді заступника начальника Управління податкової міліції Державної податкової адміністрації в Рівненській області, не здійснював формування та реалізацію державної податкової та/або митної політики, оскільки відповідно до Закону України від 17 березня 2011 року №3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" такі повноваження належать відповідним міністерствам.
17. Також зазначає, що звільнення через посаду, яку займала особа, суперечить міжнародним стандартам.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
19. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали повноваження на вчинення певних дій та в подальшому діяли виключно в межах тих повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Принцип верховенства права (стаття 8 Конституції України), у поєднанні з принципом законності вимагає, щоб такі дії органів державної влади були ще й правовими.
21. Правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні визначені Законом №1682-VII.
22. Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону №1682-VII).
23. Відповідно до частини другої статті 1 Закону №1682-VII очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.
24. За нормами частини третьої статті 1 Закону №1682-VII протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.
25. Парламентська Асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ №1096 (1996) звернула увагу держав-членів на те, що "люстрація" застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.
26. З огляду на наведене, застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.
27. 17 жовтня 2019 року ЄСПЛ прийняв рішення у справі "Полях та інші проти України" (заяви №58812/15, №53217/16, №59099/16, №23231/18, №47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі "Полях та інші проти України"), та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців із забороною обіймати посади державної служби на підставі приписів Закону №1682-VII, що одразу призвело до втрати всіх їхніх здобутків.