ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 липня 2020 року
м. Київ
справа № 812/1241/16
адміністративне провадження № К/9901/34334/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Шевцової Н.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Луганського окружного адміністративного суду від 1 березня 2017 року (головуючого судді - Шембелян В.С.)
та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року (головуючий суддя - Чебанова О.О., судді: Сіваченка І.В., Міронової Г.М.)
у справі №812/1241/16
за позовом ОСОБА_1
до Марківської районної ради Луганської області,
треті особи: Президент України, Марківська районна державна адміністрація,
про скасування рішення районної ради.
I. РУХ СПРАВИ
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив скасувати рішення пленарного засідання дев`ятої (позачергової) сесії Марківської районної ради сьомого скликання від 10 жовтня 2016 року "Про недовіру голові Марківської районної державної адміністрації ОСОБА_1".
2. Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 1 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року, в задоволенні позову відмовлено. Скасовано заходи забезпечення адміністративного позову щодо зупинення дії рішення пленарного засідання дев`ятої (позачергової) сесії Марківської районної ради сьомого скликання від 10 жовтня 2016 року "Про недовіру голові Марківської районної державної адміністрації ОСОБА_1", вжиті ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року.
3. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів попередніх інстанцій позивач звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. Судами встановлено, що Розпорядженням Президента України від 4 квітня 2014 року №464/2014-рп ОСОБА_1 призначено головою Марківської районної державної адміністрації Луганської області.
5. На підставі розпорядження Президента України від 4 квітня 2014 року №464/2014-рп Позивач приступив до виконання обов`язків на посаді голови Марківської райдержадміністрації Луганської області з 11 квітня 2014 року.
6. Розпорядженням Президента України від 4 лютого 2015 року №109/2015-рп ОСОБА_1 призначений на посаду голови Марківської районної державної адміністрації Луганської області.
7. На підставі розпорядження Президента України від 4 лютого 2015 року №109/2015-рп позивач приступив до виконання обов`язків на посаді голови Марківської райдержадміністрації Луганської області з 6 лютого 2015 року.
8. 6 жовтня 2016 року за вх. №261/1-12 до голови Марківської районної ради та президії Марківської районної ради звернулися 10 депутатів цієї ради з пропозицією "Про невідкладне скликання позачергової сесії Марківської районної ради сьомого скликання з розгляду питання по висловленню недовіри голові Марківської районної державної адміністрації ОСОБА_1".
9. Зазначена пропозиція з посиланням на частину шосту статті 118 Конституції України мотивована тим, що відповідно до розпорядження голови ЛОДА №494 від 25 серпня 2016 року відсутня стратегія розвитку Марківського району на період з 2016 до 2020 року; в 2015 році районною державною адміністрацією надано 4 проекти, які могли бути реалізовані у 2016 році для економічного розвитку території Марківського району, однак вони не мали повного пакету документів; 17 травня 2016 року обладміністрація оголошувала про початок прийому документів, які могли бути реалізовані за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку у 2017 році, але Марківською РДА протягом 30 днів не надано жодного проекту; у 2016 році Марківський район не задіяний в жодному з діючих проектів міжнародної технічної допомоги; Марківська РДА не надавала звітів з питань використання земель сільськогосподарського призначення та бюджетних коштів на чергове пленарне засідання сесії районної ради всупереч вимогам ради, що були викладені в листах від 30 травня 2016 року №90/1-13 та 30 червня 2016 року №112/1-13; Марківська РДА не надавала інформації на чергове пленарне засідання ради щодо використання земель сільськогосподарського призначення та пасовищ всупереч вимогам ради, що були викладені в листах ради від 12 січня 2016 року №3/1-13 та 7 квітня 2016 року №56/1-13 за усним депутатським зверненням; Марківська РДА не надавала інформації на чергове пленарне засідання ради щодо виконання перспективного плану роботи районної ради від 24 грудня 2015 року №2/35, а саме не звітувала про хід виконання таких програм: "Програми з розвитку екологічної мережі Марківського району на 2012-2020 роки за 2015 рік"; Програми "Розвитку молочного скотарства на підприємствах агропромислового комплексу Марківського району на 2012-2015 роки" за 2015 рік; "Програми навколишнього природного середовища на 2011-2015 роки за 2015 рік"; "Програми розвитку мінерально-сировинної бази корисних копалин місцевого значення та їх раціонального використання на 2011-2015 роки за 2015 рік", хоча про необхідність надання цих звітів повідомлялася радою листами від 11 квітня 2016 року №60/1-13 та від 30 червня 2016 року №113/1-13.
10. Розпорядженням голови Марківської районної ради від 7 жовтня 2016 року №7/188 винесено на розгляд дев`ятої (позачергової) сесії Марківської районної ради сьомого скликання питання про недовіру голові Марківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 засідання сесії призначено об 11 год. 00 хв., 10 жовтня 2016 року.
11. Згідно з протоколом №2 засідання Президії Марківської районної ради на її засіданні 10 жовтня 2016 року о 09 год. 00 хв. були присутні 8 членів, в тому числі і позивач, який виcловив думку з приводу питання, яке винесено на розгляд членів Президії. За результатами розгляду вирішено винести питання "Про недовіру голові Марківської районної державної адміністрації ОСОБА_1" на позачергову сесію Марківської районної ради сьомого скликання.
12. 10 жовтня 2016 року об 11 год. 00 хв. розпочато дев`яту (позачергову) сесію сьомого скликання Марківської районної ради, в якій брав участь позивач, що підтверджено протоколом засідання та результатами поіменного голосування щодо порядку денного, регламенту роботи ради.
13. За підсумками таємного голосування, оформленого протоколом №2 засідання лічильної комісії для підрахунку голосів таємного голосування за проектом рішення "Про недовіру голові Марківської районної державної адміністрації ОСОБА_1" дев`ятої (позачергової) сесії сьомого скликання Марківської районної ради, виявлено такі результати: 19 - "за", 1 - "проти", 0 - "утримались", 2 - "відсутні", 3 - "не взяли участь у голосуванні", 0 - "виявлено недійсних бюлетенів".
14. Згідно з результатами поіменного голосування про затвердження протоколу №2 від 10 жовтня 2016 року засідання лічильної комісії за проектом рішення "Про недовіру голові Марківської районної державної адміністрації ОСОБА_1" виявлено такі результати: 18 - "за", 4 - "проти", 2 - "утримались", 2 - "відсутні".
15. Отже, зазначені протоколи підтверджують, що загальний склад ради - 26 осіб, а за прийняття оскарженого рішення проголосували більше ніж дві третини від загального складу депутатів цієї ради.
16. На підставі викладеного, Марківською районною радою 10 жовтня 2016 року №9/1 прийнято рішення "Про недовіру голові Марківської районної державної адміністрації ОСОБА_1".
17. Зазначене рішення офіційно оприлюднено на офіційному сайті Марківської районної ради.
18. Відповідно до вказаного рішення, Марківська районна рада вирішила направити цей документ в Адміністрацію Президента України для подальшого розгляду.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
19. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з відсутності чітких вимог законодавства та регламенту ради щодо підстав, з яких може бути висловлена недовіра голові РДА, а також з дискреційних повноважень ради як колегіального органу щодо визначення підстав прийняття оскарженого рішення, доведення відповідачем факту законності та обґрунтованості підстав прийняття такого рішення та факту його прийняття з дотриманням вимог чинного законодавства та регламенту ради.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
20. У доводах касаційної скарги позивач вказує, що висловлення недовіри голові державної адміністрації має бути наслідком негативних результатів його діяльності після відповідної оцінки такої діяльності районною радою.
21. На думку скаржника, при прийнятті спірного рішення допущені порушення положень Конституції України, Закону України "Про місцеві державні адміністрації", Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Регламенту Марківської районної ради сьомого скликання, затвердженого рішенням №2.1 другої сесії (друге пленарне засідання) Марківської районної ради сьомого скликання 24 грудня 2015 року, частини третьої статі 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", якою передбачено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніше як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
22. Допущені порушення полягають у тому, що проведення саме позачергової сесії з метою прийняття рішення про висловлення недовіри ніяким чином не обґрунтоване, проект рішення про висловлення недовіри не був оприлюднений у спосіб та строки, встановлені Законом України "Про доступ до публічної інформації", Регламентом Марківської районної ради, недовіру висловлено за відсутності передбачених законом підстав тощо.
23. Оскаржуване рішення прийняте відповідачем не за результатами звіту, що суперечить вимогам Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Саме звіт голови місцевої державної адміністрації містить узагальнені показники його діяльності з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень. За відсутності такого звіту надання об`єктивної та обґрунтованої оцінки діяльності голови місцевої державної адміністрації є неможливим.
24. У рішенні Марківської районної ради не наведені обставини, які стали підставою для висловлення недовіри; не зазначено, в чому полягали його протиправні винні дії, які призвели до висловлення недовіри районною радою; не вказано, які негативні наслідки для району виникли внаслідок саме моїх дій чи бездіяльності. Зазначене свідчить про відсутність причинно - наслідкового зв`язку між "діяннями" позивача та висловленням йому недовіри. Втрата довіри повинна бути заснована на конкретних фактах вчинення протиправних винних діянь.
25. Вважає, що відповідач безпідставно та протиправно висловив недовіру голові держадміністрації за відсутності щорічного звіту. При цьому не повідомив його належним чином про скликання сесії та її порядком денним, обмеживши його законні права.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
27. Судами попередніх інстанцій встановлено, що предметом цього спору є правомірність рішення відповідача про висловлення недовіри позивачу як голові місцевої державної адміністрації.
28. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
29. Україна є правовою державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу, закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
30. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31. Відповідно до статті 118 Конституції України, місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.
32. За пунктом 3 частини другої статті 9 Закону України від 9 квітня 1999 року №586-XIV "Про місцеві державні адміністрації" (далі - Закон №586-XIV) повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради.
33. Частинами третьою та шостою статті 34 Закону №586-XIV визначено, що місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень. Голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень.
34. Згідно з частинами сьомою та восьмою статті 34 цього ж Закону, обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові обласної чи районної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент України приймає відставку голови відповідної місцевої державної адміністрації.
35. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21 травня 1997 року №280/97 (далі - Закон №280/97) "Про місцеве самоврядування в Україні".